جزئیات تغییر قانون سرمایه‌گذاری خارجی
به گزارش خبرگزاری رسا به نقل از مهر، تا همین چند وقت پیش، بسیاری از روسای پیشین و کنونی سازمان سرمایه گذاری و کمک‌های فنی و اقتصادی ایران و حتی وزرا و وکلا و روسای جمهور بر این باور بودند که قانون جذب سرمایه گذاری خارجی در ایران، یک قانون بسیار مترقی و همگام با پیشرفت‌های دنیا است. آنها با افتخار در سخنرانی‌های خود صحبت از قانونی به میان می‌آوردند که اکنون، شاید یکی از پیش پا افتاده ترین قوانین جذب سرمایه گذاری خارجی در دنیا باشد. درست در چند قدمی جمهوری اسلامی ایران، هستند همسایگان و رقبایی که هر سال قوانین مرتبط با جذب سرمایه‌های خارجی را بازنگری می‌کنند و روز به روز در مسیر تسهیل ورود سرمایه‌گذاران گام برمی‌دارند. اکنون ایران هم دست به کار شده است.
شاید تلنگری که از رفت و آمدهای مکرر هیات های تجاری و میزبانی چندین و چند رئیس جمهور اروپایی و غیر اروپایی در دوران پس از برجام، اثر خود را اکنون به جای گذاشته است. رفت و آمدهایی که تنها به میزبانی‌های چند ساعته تا چند روزه ختم شد و کمتر ردپایی از آن در جذب سرمایه‌های مستقیم خارجی می‌توان دید. واقعیت آن است که موانع کسب و کار در ایران چه برای بومی‌ها و چه برای اجنبی‌ها، بیشتر از آن چیزی است که اجازه دهد سرمایه‌گذار خارجی بیاید. حال بهروز علیشیری، عضو ستاد پسابرجام و رئیس پیشین سازمان سرمایه گذاری و کمک‌های فنی و اقتصادی در گفتگوی مشروح با خبرنگار مهر از موانع پیش روی جذب سرمایه گذاری خارجی در ایران و اقدامات مطالعاتی برای تغییر در قانون سرمایه‌گذاری خارجی می گوید:
* خبرنگار: چرا اتاق تهران تصمیم گرفت تا کار مطالعاتی گسترده در خصوص قانون و مقررات سرمایه گذاری خارجی انجام دهد؟
- بهروز علیشیری: این کار چند دلیل داشت، اول اینکه خود موضوع سرمایه گذاری مستقیم خارجی از اهمیت بالایی برخوردار است و دوم اینکه اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی تهران متوجه شده بود که راهبرد صرف دعوت از سرمایه‌گذاران خارجی کافی نیست؛ سوم اینکه ستاد پسابرجام اتاق بازرگانی تهران، به دنبال حل بنیادین معضل جذب سرمایه گذاری خارجی کشور بوده، ضمن اینکه اتاق قصد داشت تا به دولت در راهبرد تعریف شده خویش برای جذب سرمایه گذاری مستقیم خارجی کمک کند. فکر می کنم که اینها دلایل کافی را فراهم ساخت تا این مطالعه بنیادین و کاربردی انجام شود.
* همانطور که می‌دانید محیط کسب و کار ایران مساعد برای جذب منابع بخش خصوصی نیست و رتبه بین المللی کشور هم در این شاخص ها مطلوب نیست، چرا به موضوع قانون سرمایه گذاری خارجی پرداخته شد؟
- شما شاهد بودید که در دوره پس از تعلیق تحریم های اقتصادی، هیات های زیادی به ایران آمدند، اما علاقه آنها برای حضور درازمدت در اقتصاد ایران از طریق انجام سرمایه‌گذاری‌ها، مطلوب نبود، از طرفی هم در برنامه پنجم توسعه کشور و هم در برنامه ششم، بر جذب منابع مالی خارجی به ویژه به صورت سرمایه گذاری مستقیم خارجی تاکید شده و سهم مشخصی از منابع، باید از این طریق تجهیز شود. دسترسی به این سهم از منابع مالی خارجی که برای رسیدن به نرخ رشد ۸ درصدی تعیین شده بود، مستلزم یک کار جدی در خصوص موانع قانونی و مقرراتی کشور داشت که این روشن بود که با ترتیبات جدید، امکان دسترسی به این سهم دور از دسترس است و در سطح رویا باقی خواهد ماند. به هر ترتیب فضای قانونی و مقررات سرمایه گذاری خارجی کشور نیز شامل بخشی از فضای کلی کسب و کار کشور بود که باید مورد رسیدگی قرار می‌گرفت.
* اشاره کردید به اینکه سرمایه گذاری خارجی از اهمیت بالایی برخوردار است، ممکن است دلیل این اهمیت را ذکر کنید؟
- اهمیت این موضوع به دلیل کیفیت ورود منابع خارجی و اثرات بلندمدت آن بر رشد اقتصادی کشور است، این دسته از منابع با هدف مشارکت و سرمایه‌گذاری بلندمدت وارد اقتصاد کشور می‌شوند، سهمی در تولید ملی خواهند داشت و اشتغال دائم ایجاد خواهند کرد. ضمن اینکه هنر مدیریتی جدید را برای رقابت در اقتصاد ملی و گرفتن سهمی از بازار با خود وارد خواهند کرد. به طور طبیعی این رفتار و گرایش موجب سرریز فناوری جدید خواهد شد و اینها بخشی از مزایای سرمایه گذاری مستقیم خارجی در کشور است نکته دیگر اینکه جذب سرمایه گذاری خارجی به صورت مستقیم در کشور، هیچ ریسک و مخاطره تجاری برای کشور نخواهد داشت و بدون تضمین دولت خواهد بود. سرمایه گذار خود منافع اقتصادی پروژه خود را بررسی خواهد کرد، محیط و رفتار اقتصاد ملی را می‌بیند و با پذیرش مخاطرات تجاری و سرمایه گذاری خویش، تصمیم خود را عملی می کند بر این اساس است که این شیوه تجهیز منابع در اقتصاد ملی و بین‌المللی از اهمیت بالایی برخوردار است. کشورها با هم در جذب این گونه از منابع که برخی از مزایای آن را برشمرده شد، با هم رقابت می کنند و این یک رقابت سخت و نفس‌گیر است که عمدتا در حوزه بهبود شرایط پذیرش سرمایه‌گذاری خارجی، اصلاح مقررات طرفدار جذب سرمایه‌گذاری خارجی و ایجاد اطمینان برای آنها است که نشان دهد محیط اقتصاد ملی کشورها، با کمترین هزینه های سربار و بالاترین اهمیت اقتصادی می تواند محیطی امن، مطمئن و با چشم اندازهای قابل محاسبه و پیش‌بینی پذیر برای آنها فراهم کند.
* قانون و آئین نامه سرمایه گذاری خارجی در ابتدای دهه ۸۰ یعنی نزدیک به ۱۵ سال قبل مورد اصلاح و بازنگری قرار گرفت، این قانون با تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام اجرایی شد، پس چه ضرورتی برای بازنگری مجدد آن وجود دارد؟
- باید توجه داشت که قانون و آیین نامه یک پدیده دائمی و همیشگی نیست، بلکه مقررات کشور در این عرصه ها باید به صورت مداوم و مستمر، رصد و اصلاح شده، ساده تر شود و ابهامات آن برطرف گردد. به نحوی که خود را با اولویت‌ها و مقتضیات جدید تطبیق دهد، این اصلی ترین وظیفه دولت است که باید آن را درست و به موقع انجام دهد. بازخوردها را از فضای عمومی بگیرد و موانع کسب و کار را برطرف سازد؛ حالا در حوزه فعالیت های رقابتی، اقتصاد بین المللی موضوع سخت تر و پیچیده تر است. ما نمی توانیم راهبردهای جذب سرمایه گذاری مستقیم خارجی را در برنامه های توسعه ملی خویش درج کنیم اما به تحولات دائمی در عرصه بین المللی توجه نکنیمدر این حالت باید رفتار سایر دولتها را نیز دید و آن ها را رصد کرد؛ به نحوی که رژیم رفتاری سرمایه گذاری خارجی را بر اساس اولویت های اقتصادی و توسعه ای بازنگری کرد؛ ضمن اینکه ملاحظات مرتبط با حوزه های امنیت ملی را به حساب آورد و هم دغدغه های توسعه ای خویش را دنبال کند.
به عبارت دیگر دولت باید یک بازیگر فعال و هدفمند در سطح اقتصاد بین المللی باشد آن هم وقتی که موضوع جلب و جذب سرمایه گذاری مستقیم خارجی با آن همه مزیت و محاسنی که برشمردیم، مطرح می باشد. کشورهای مختلف به طور مرتب نظام سیاستگذاری خویش را در این حوزه اصلاح می کنند و عمده این تغییرات نیز به وسیله دولتهایی صورت می گیرد که اتفاقا در جذب سرمایه های خارجی موفق بوده و رتبه های بالای جذب این دسته های منابع را به خود اختصاص داده اند لذا ما نمی توانیم راهبردهای جذب سرمایه گذاری مستقیم خارجی را در برنامه های توسعه ملی خویش درج کنیم اما به این تحولات دائمی توجه نکنیم. لذا این اقدام ما موجب خواهد شد تا نقش ما را از کنش گری منفعل در سطح اقتصاد بین المللی به بازیگری حرفه ای و هدفمند تغییر دهد. این بازیگر حرفه ای که اینک بر پایه رفتار عقلایی خودش را آماده می کند تا سهم بیشتری از کیک جذب سرمایه گذاری مستقیم خارجی به خود اختصاص دهد، به دنبال ایفای نقش تعیین کننده خود است. اصلاح مقررات سرمایه گذاری خارجی اصلی ترین وظیفه برای ایفای این کارکرد قطعی دولتی است.
* پس از نظر شما قانون سرمایه گذاری خارجی ایران دارای نقایصی است که محیط اقتصاد ملی را برای جذب آنها فراهم نمی کند.
- همانطور که مطالعه نشان داده نقایص یا ابهامات این قانون گسترده است. اگرچه اصلاحات صورت گرفته در قانون جدید سرمایه گذاری خارجی ایران در سال ۱۳۸۱ یک گام مهم رو به جلو بوده است اما یک گام قطعی نبوده است. نظام پذیرش در این قانون به قدر کفایت نارسا است. سازمان مسئول این اقدام، به قدر کفایت ناکارآمد است. موضوعات مهمی نظیر مالکیت به ویژه مالکیت دارایی های ثابت، نظام حل و فصل اختلافات سرمایه گذاری و نظام نقل و انتقال سرمایه داخلی دچار ابهام و تفسیر پذیر است لذا با این همه کارآمدی، نارسایی و ابهام نمی توان مدعی ورود به این بازار رقابتی شد. البته ما در عین حال متوجه بودیم که توجه به بازنگری در قانون و مقررات سرمایه گذاری خارجی به تنهایی عامل قطعی جذب سرمایه گذاری خارجی نیست؛ اما می دانیم که این کار مهم و تعیین کننده ای است چراکه محیط مقرراتی و قانون جذب سرمایه گذاری مستقیم خارجی می تواند علامت درستی به بازار و سرمایه گذاران خارجی بدهد اما باید به سایر متغیرهای تعیین کننده در جای دیگری پرداخت.
* ویژگی‌های مهم مطالعه بر روی قانون فعلی سرمایه‌گذاری خارجی ایران چیست و تا چه اندازه یافته‌های پژوهشی متقن است؟
- این مطالعه کاملا با رویکرد کاربردی طراحی و اجرا شده و یک مطالعه تطبیقی به شمار می رود. در گام نخست آخرین دیدگاههای مجامع بین المللی مرتبط با حوزه سرمایه گذاری مستقیم خارجی و توصیه های آنها مورد بررسی قرار گرفته است. سپس به مطالعه تطبیقی قوانین و مقررات سرمایه گذاری خارجی در چهار منطقه اتحادیه اروپا، آمریکای لاتین، آسیا و اقیانوسیه به عنوان یک کلیت مستقل پرداخته شده است. آنگاه در هر منطقه کشورهای منتخب و موفق در جذب سرمایه گذاری خارجی مورد بررسی قرار گرفته اند؛ لذا بهترین اقدامات و برترین قوانین جذب سرمایه گذاری خارجی مورد مطالعه واقع شده اند.
* قوانین چه کشورهایی مورد بررسی قرار گرفته است؟
- منطقه اتحادیه اروپا و کشورهای جمهوری چک، منطقه آمریکای لاتین و کشورهای برزیل و شیلی، منطقه آسیا با کشورهای چین، هند، جمهوری کره و کل کشورهای حوزه آ سه آن و نیز منطقه اقیانوسیه با کشور استرالیا و همچنین دولت های منتخبی نظیر روسیه، ترکیه، عربستان سعودی، کویت و عمان هم مورد بررسی قرار گرفته اند. خیلی از این کشورها در سالهای اخیر قانون سرمایه گذاری خارجی خود را تغییر داده اند و در این مطالعه مورد توجه قرار گرفته اند.
*مهمترین نکات و نتایج حاصل از این مطالعه تطبیقی چه بود؟
- اساسی ترین نتیجه حاصل شده از خلال این مطالعات آن بود که ما توانستیم یک مقیاس سنجش مقایسه ای برای توزین قانون و مقررات سرمایه گذاری خارجی ایران بسازیم. این مقیاس حاصل بهترین اقدامات و اتفاقا آخرین اقدامات صورت گرفته در سطح بین المللی بود. نتیجه دیگر آن بود که تحولات موجود در سطح بین المللی در حوزه جذب سرمایه گذاری مستقیم خارجی نشان می داد که دولت ها به صورت مداوم در حال سیاستگذاری و بهبود محیط کسب و کار خود در این عرصه هستند و بر همین اساس شاهد رقابتی بی پایان میان آنها بودیم. رسیدن به اصلی ترین مولفه های مورد توجه در قوانین سرمایه گذاری خارجی در سطوح ملی، دستاورد دیگر این مطالعات در فاز اولیه خود بود. به عبارت دیگر این مطالعات نشان داد که اصلی ترین کانون مورد توجه در قوانین سرمایه گذاری خارجی در سطوح ملی چیست و کشورهای مختلف در مورد این نقاط کانونی چه رفتاری دارند.
* قبل از اینکه به کیفیت قانون سرمایه گذاری خارجی ایران بپردازیم، آیا می توان به شاخص های مهم قوانین سرمایه گذاری خارجی در سایر مناطق یا کشورهای جهان اشاره ای داشته باشید؟
- چهار شاخص به صورت ترکیبی و در یک بسته مورد توجه همه این کشورها بود، به این معنا که عمده اصلاحات صورت گرفته هم در این شاخص ها خلاصه می شد و در واقع، این شاخص‌ها، شاکله اصلی قوانین سرمایه گذاری خارجی در دنیا را شکل می دهند. اولین شاخص نظام پذیرش یا رفتار تعریف شده برای ورود سرمایه گذاران خارجی است. در این شاخص، جایگاه سازمان یا آژانس ذیربط و مسئول جذب سرمایه گذاری خارجی هم مورد توجه قرار می گیرد.سازمان مسئول جلب سرمایه گذاری خارجی به جای آنکه سرگرم بررسی تقاضاها برای صدور مجوز سرمایه گذاری باشد، به حوزه های سیاستگذاری، اصلاح مقررات سرمایه گذاری، اقدامات تشویقی و استانداردسازی رفتارها می پردازد معیارهای بین المللی موجود و رفتار کشورهای پیشرو در این عرصه نشان می دهد که رفتار غربالگری و صدور مجوز برای تقاضای سرمایه گذاری خارجی در حال منسوخ شدن است و کشورها فهرستی در حوزه ممنوع یا محدود شده را برای سرمایه گذاران خارجی تعریف کرده اند و در سایر بخش ها ورود آنها را آزاد گذاشته اند و هیچ مجوزی را طلب نمی کنند.
این مطالعات نشان می دهد که رهیافت بین المللی در داشتن و معرفی فهرست مثبت به فهرست منفی میل کرده است و نظام غربالگری برای صدور مجوز وجود ندارد. معرفی فهرست منفی یا محدود بر پایه رژیم عمومی سرمایه گذاری در سطوح ملی و همچنین رهیافت های امنیت ملی تعریف و ارایه می شود. برای مثال کشورها عمدتا ورود سرمایه گذاران خارجی در حوزه پروژه های نظامی، اتمی، رسانه ها و نظایر آن را ممنوع اعلام کرده اند و در برخی حوزه ها نظیر مخابرات یا فعالیت های بانکی و بیمه ای محدودیت هایی را به صورت سهمی قائل شده اند. فهرست آنها را آشکار منتشر کرده اند و البته فهرست محدود شده مدام بازنگری و ساده تر می شود. یعنی حوزه های ورود سرمایه گذاران خارجی در این بخش های محدود شده نیز منتشر می شود. بر این اساس سازمان مسئول جلب سرمایه گذاری خارجی به جای آنکه سرگرم بررسی تقاضاها برای صدور مجوز سرمایه گذاری باشد، به حوزه های سیاستگذاری، اصلاح مقررات سرمایه گذاری، اقدامات تشویقی و استانداردسازی رفتارها می پردازد. این سازمان یا آژانس که دارای تشکیلات مستقل و عمدتا فراوزارتخانه ای است، با این کارکردها نقش پیشرو در اقتصاد ملی و جذب سرمایه ها را عهده دار می شود.
* شاخص های دیگر چیست؟
- نظام کیفیت به ویژه دارایی های واقعی و نامشهود یکی دیگر از این شاخصه ها است. در این حوزه تعریف رفتار شفاف و قاعده مند در خصوص مالکیت بر زمین از همه مهمتر است. برخی کشورها ممنوعیت مالکیت بر زمین را در مناطق مرزی و برخی حوز های شهری یا روستایی ممنوع یا محدود کرده اند. در سایر بخش ها یا مناطق مالکیت زمین توسط سرمایه گذاران خارجی آزاد است. اما انتخاب این مالکیت یا باید به جانشین سرمایه گذاران انحام شود یا به اتباع ملی آن کشور ها صورت پذیرد. نظام حقوقی داخلی و قانون سرمایه گذاری خارجی باید اجازه دسترسی و بدون قید و شرط آنها برای رسیدگی و حل و فصل اختلافات از طریق مراجع بین المللی را فراهم کند به طور همزمان موضوع سلب مالکیت و نحوه جبران خسارت در صورت وقوع چنین رفتاری حائز اهمیت است.
البته انواع مختلف مصادره ها یا سلب مالکیت به صورت های مستقیم و غیر مستقیم، آشکار یا خزنده، نحوه جبران خسارت آنها باید مورد توجه قرار گیرد. در عین حال جبران خسارت سریع و موثر با رعایت قاعده عدم النفع از ویژگی های دیگر این مولفه است. شاخص بعدی نظام حل و فصل اختلافات احتمالی فی مابین دولت و سرمایه گذار خارجی است. به طور طبیعی سرمایه گذاران خارجی تمایل ندارند در صورت بروز اختلافات احتمالی به دادگاههای داخلی که احتمال نقض بی طرفی در آنها وجود دارد، مراجعه نمایند. نظام حقوقی داخلی و قانون سرمایه گذاری خارجی باید اجازه دسترسی و بدون قید و شرط آنها برای رسیدگی و حل و فصل اختلافات از طریق مراجع بین المللی را فراهم کند. بنابراین درج مکانیزم های حل و فصل اختلافات، نحوه مذاکره یا مصالحه، نحوه ارجاع به داوری بین المللی، تعیین ترجیح حقوقی داخلی یا بین الملی، عضویت در مجامع بین المللی حل و فصل اختلافات سرمایه گذاری از مولفه های مهم این شاخص است که باید قانون سرمایه گذاری خارجی یا سایر حقوق داخلی ناظر بر رفتار آنها به روشنی تعریف و احصاء شده باشد.
چهارمین شاخص مورد توجه در قوانین سرمایه گذاری خارجی کشورها، بر اساس بهترین اقدام و شاخص نقل و انتقالات است. در این شاخص مولفه های مهمی نظیر قابلیت تبدیل و انتقال یا تسعیر پذیری، نحوه انتقال اصل و عایدات ناشی از سرمایه گذاری، مکانیزم بازپرداخت وام های خارجی اخذ شده توسط سرمایه گذاران خارجی و نحوه انتقال آنها، نقش بانک مرکزی کشورها در رفتار با سرمایه گذاران خارجی و و مکانیزم های انتقال سرمایه، قواعد محدودکننده ناظر بر انتقالات باید در قوانین سرمایه گذاری خارجی یا نظام پولی کشور به طور واضح تعریف شود. اینها مهمترین شاخص ها و مولفه های آنها در شکل دهی به یک قانون سرمایه گذاری پیشرو در جذب سرمایه گذاری مستقیم خارجی بود که ما بر آن اساس به نقد و تحلیل قانون تشویق و حمایت سرمایه گذاری خارجی ایران پرداختیم./۱۳۲۵//۱۰۲/خ