تاریخچه کسری بودجه در ایران/ قاجار چگونه کسری را کلید زد؟
موضوع کسری بودجه در ایران از دوره قاجار و با گسترش هزینه‌های دولت و ارتش ایجاد شد، با این حال امروزه مفهوم کسری بودجه و اهمیت آن در نظام بودجه‌ریزی دچار تغییرات عمده شده است.
کسری بودجه از گذشته‌های دور به‌عنوان یکی از شاخص‌های اصلی و مهم در نظام اقتصادی ایران شناخته می‌شد و از کسری بودجه به‌عنوان یک عامل و چالش اساسی که خود زمینه سایر مسائل را فراهم می‌کردند یاد می‌شد،
با این حال امروز شرایط اقتصاد ایران نسبت به گذشته تغییر کرده است و هم‌اکنون کسری بودجه خود به یک عامل ثانویه که به عوامل دیگری متکی است تبدیل شده است، این مسئله سبب شده است از اهمیت بسیار بالای کسری بودجه در گذشته کاسته شود اما در برابر این اتفاق موضوع اصلاح ساختار بودجه بیش از پیش اهمیت پیدا کرده است.
در این گزارش به مسیر آغاز بودجه‌نویسی و به‌دنبال آن به وجود آمدن کسری بودجه در دوره قاجار، تأثیرپذیری بودجه از نفت و تأثیر قابل توجه جنگ جهانی اول در کسری بودجه پرداخته می‌شود.
بودجه ایران در دوران قاجار؛ مازاد یک‌میلیون‌تومانی بودجه در دوران صدارت امیرکبیر
پس از شکستهای نظامی ایران از روسیه ایران ملزم به پرداخت غرامت 5 میلیون تومان شد، این اولین بدهی بزرگ ایران در عصر قاجار بود که دولت توانست بدون استقراض آن را پرداخت کند اما در اواخر حکومت فتحعلی شاه دولت دچار مضیقه مالی شد. در دوره محمد شاه تا یک دهه دولت دچار کسری بودجه نگردید اما در اواخر حکومت محمدشاه دولت در پی ناآرامی‌های داخلی در سالهای پایانی حکومت محمدشاه و در نتیجه ناتوانی حکومت در وصول مالیات و همچنین خروج مسکوکات دچار کسری بودجه یک‌میلیون‌تومانی شد.
امیرکبیر به‌عنوان اولین صدراعظم ناصرالدین شاه از طریق کاهش مواجب درباریان، بودجه را متوازن کرد و حتی سالیانه یک میلیون تومان برای احتیاط در خزانه کشور ذخیره کرد. در دولت بعد از او میرزا آقاخان نوری از یک طرف مواجب اعیان و اشراف را افزایش داد و از طرف دیگر مخارج قشون را کاهش داد، به این ترتیب روند مازاد بودجه سالیانه یک‌میلیون‌تومانی کم‌وبیش تا اواخر قرن دوازدهم قمری وجود داشت به‌طوری که جمع‌وخرج ایران در سال 1299ق همزمان با صدارت میرزا یوسف‌خان مستوفی الممالک 700 هزار تومان مازاد داشت.
آغاز کسری بودجه ایران در اواخر سلطنت ناصرالدین شاه؛ اولین کسری 120هزار تومان بود
در دوران صدارت اعتماد السلطنه وضع خزانه ایران (حتی بر اساس ناظران خارجی) خوب و رضایتبخش بود، اما از اواخر دوره ناصری کسری بودجه به‌تدریج به وجود آمد و هزینه‌های دولت به‌خصوص در امور نظامی افزایش پیدا کرد.
به‌هرشکل بودجه در سال آخر حکومت ناصری 120 هزار تومان کسری داشت و این رقم در حکومت مظفرالدین شاه در سال 1317 دو برابر شد و به 400 هزار تومان رسید.
اوج بی‌پولی دولت در زمان مظفرالدین شاه با کسری 2میلیون‌تومانی
در سال 1319 اوضاع بی‌پولی دولت ایران به اوج رسید به‌طوری که هر جا شاه حواله می‌داد به‌علت بی‌پولی وصول نمی‌شد. کسری بودجه دولت در سال 1319 به 2 میلیون تومان افزایش پیدا کرد در چنین شرایطی امین السلطان از صدارت برکنار شد و عین‌الدوله جایگزین او شد. در ابتدای صدارت عین‌الدوله (1321ق) هنوز یک میلیون و 500 هزار تومان کسری بودجه وجود داشت این تفاوت به‌جهت عدم رسیدگی و بخشش بی‌موقع دولت امین السلطان بود؛ اما این وضعیت در دولت عین‌الدوله تغییر کرد و دولت توانست یک سال بعد (1322ق) بودجه را متوازن کند و تا آستانه انقلاب مشروطه 500 هزار تومان مازاد داشت،
البته این کسری که در دوره ناصری و یا مظفری وجود داشته است مربوط به بودجه دولت مرکزی بود در حالی که ولایات ایران با مدیریت حاکمان و مستوفی‌های محلی کمتر با کسری بودجه روبه‌رو بوده است، در واقع با بررسی بیش از پنجاه مفاصاحساب که در دوره ناصری و مظفری در دسترس است تنها در شهر کاشان در سال 1317ق و شهر شاهرود در سال 1294ق با کسری بودجه مواجه بوده است.
کسری بودجه پس از انقلاب مشروطه؛ اقدامات اثرگذار مجلس اول و جبران کسری 3میلیون‌تومانی
پس از انقلاب مشروطه دولت 3 میلیون تومان کسری بودجه داشت و مجلس ملی مصمم بود که حتی‌الامکان کسری بودجه را بدون استقراض خارجی و با کاهش مخارج تأمین کند. کمیسیون بودجه مجلس در اواخر سال 1286ش گزارشی را ارائه داد مبنی بر این‌که با اصلاحات مورد نظر کسری بودجه جبران شده است. در مقدمه این گزارش آمده است که مالیه ایران 3 میلیون تومان کسری دارد و مجلس برای افزایش عایدات در موضوع تفاوت عمل تسعیر جنس و تیول‌داری اصلاحاتی را انجام داد و هفت مورد از مخارج را تعدیل کرد.
آغاز اقساط استقراض و تعمیق کسری در پسامشروطه
هرچند ظاهراً تسویه جمع‌وخرج در آخر سال 1286ش به‌روی کاغذ انجام پذیرفت ولی در عمل وقوع پیدا نکرد، از یک طرف گفته می‌شد با اصلاحات مالی 4 میلیون اضافه شده است اما در واقع دولت 3 میلیون کسری داشته است، در واقع از این به بعد اقساط استقراض‌های دوره مظفری در حال آغاز شدن بود و این یکی از دلایلی بود که هر سال تقریباً دولت با 3 میلیون تومان کسری مواجه می‌شد و هر سال به آن اضافه می‌شد.
چالش بودجه‌های موقت و خرج‌های پی‌درپی در سازمان بی‌نظم بودجه‌ریزی
با پرپایی مجلس دوم نیز کسری بودجه نه‌تنها کاهش پیدا نکرد بلکه بیشتر هم شد و به عدد 8 میلیون و پانصد هزار تومان رسید در واقع روش کلی مجلس تصویب بودجه‌های موقت بود که هر روز کمیسیون بودجه یک خرجی را در دستور کار قرار می‌داد و مخارج به‌صورت جزئی و خارج از سند بودجه مطرح می‌شد و نمایندگان نیز نمی‌دانستند محل این مخارج از چه درآمدی است به همین دلیل در پایان هر سال تقریباً دولت با سه میلیون تومان کسری مواجه می‌شد.
تأثیرگذاری مجلس در کاهش 3.5میلیون‌تومانی کسری بودجه
با وجود کسری بودجه همچنان افزایش هزینه‌ها در مجلس تصویب می‌شد. از تعطیلی مجلس دوم تا تشکیل مجلس سوم سه سال طول کشید و در این مدت دولت دست به استقراض‌های متعددی زد و بودجه دولت را با کسری روبه‌رو ساخت. به‌نظر می‌رسد در دوره مجلس سوم (1334 ـ 1333ق) و در نتیجه تلاش‌های دولت و مجلس، روند افسارگسیخته کسری بودجه متوقف و حتی تا حدی این روند نزولی شد؛ به‌طوری که در آغاز مجلس سوم کسری بودجه حدود 5 میلیون تومان بود و در اواخر آن کسری بودجه به یک میلیون و پانصد هزار تومان کاهش پیدا کرده بود.
کسری 8میلیون‌تومانی دولت ایران در آستانه سال 1300
با این حال مجلس پس از یک سال سقوط کرد و دولتها نیز عمرهای کمتر از یک سال و حتی چندماهه داشتند. در دوره فترت شش‌ساله بین مجلس سوم و چهارم تصویب‌نامه‌های زیادی نوشته شد که روند بزرگ شدن دولت را تسریع کرد و در نتیجه هزینه‌های دولت را افزایش داد، به این ترتیب در بدو تشکیل مجلس چهارم حدود 9 میلیون تومان کسری وجود داشت، در واقع در پانزده سال اول مشروطه حدود پنج سال مجلس برپا بود و حدود ده سال کشور بدون مجلس اداره می‌شد و عدم برپایی مجلس فرصتی برای دولت در افزایش هزینه‌ها بود، همچنین جنگ جهانی اول و اشغال ایران و ایجاد قحطی منجر به بحران اقتصادی شد و در پی آن در آستانه مجلس چهارم در سال 1300ش خزانه کشور با هشت میلیون کسری مواجه شد.
با پایان جنگ جهانی اول و با خروج تدریجی نیروهای انگلیسی و روسی اقتصاد ویران ایران مجالی برای ترمیم پیدا کرد. خاتمه جنگ خود علل ایجاد ثبات بود و در پی گسترش بیشتر اقتدار دولت مرکزی از سال 1300 به بعد دست‌کم جاده‌ها امن‌تر و راهزنی کمتر و مالیات و درآمدهای نفتی وصول شد.
استقراض 4میلیون‌تومانی دولت بدون اجازه مجلس
دولت ایران تا پیش از مجلس چهارم، حدود 40 میلیون تومان از خارج قرض کرده بود و شرایط نابسامان مالی در کشور ایجاد شده بود. با تشکیل مجلس چهارم شورای ملی پس از هفت سال تعطیلی ساختار مالی کشور اندکی رو بهبود نهاد، در واقع نهاد مجلس به‌نوعی تفکیک قوا را ایجاد کرده بود و دولت به‌آسانی نمی‌توانست دست به اقدامات خودسرانه مالی بزند. هرچند مجلس چهارم تا اندازه‌ای با دولت همراهی کرد و استقراض یک‌میلیون‌دلاری (معادل 300 هزار تومان) و همچنین وام 5میلیون‌دلاری (معادل یک میلیون و ششصد هزار تومان) در سال 1341 از بانکهای آمریکایی را تأیید کرد، همچنین استقراض 4میلیون‌تومانی از بانک شاهنشاهی بدون اجازه مجلس صورت گرفت که البته وزیر مالیه توجیه کرد بابت مساعده از عایدات نفت بوده است.
رویکرد افزایش درآمدهای مالیاتی برای جبران کسری بودجه
افزایش درآمد مالیاتی همزمان با دو روش متفاوت تمرکززدایی و تمرکزگرایی در دوره قاجار استفاده شد. تمرکزگرایی برای افزایش درآمد حکومت مرکزی همواره جزئی از سیاست مالی ایران در دوره قاجاریه بوده است، به‌طور مثال در دوره قاجاریه، محمد شاه با صدارت میرزا آقاسی به‌دنبال آن بود که با سپردن دعاوی محاکم شرع به محاکم عرف به‌نوعی درآمد مالیاتی را که به علما اختصاص داشت به دولت انتقال دهد.
اقدام مهم دیگر توقف اجاره‌داری گمرک بود که در راستای برنامه تمرکزگرایی برای افزایش درآمد در دولت امین‌الدوله مورد توجه قرار گرفت و درآمد گمرکی تا مشروطه حدود 8 برابر افزایش پیدا کرد، هرچند همزمان با جنگ جهانی اول درآمد گمرکی به نصف کاهش پیدا کرد اما پس از جنگ درآمد گمرکی افزایش یافت و تا پایان حکومت قاجاریه نسبت به دوران جنگ جهانی اول تا چهار برابر رشد کرد.
منبع: تسنیم
ارسال نظرات