ساختار مجمع تشخیص مصلحت نظام از نظر شکلی و ماهوی

1- جایگاه حقوقی – سیاسی مجمع تشخیص مصلحت نظام

از جمله ویژگی‌های ساختار حکومتی در ایران، وجود مجمع تشخیص مصلحت نظام به عنوان یک نهاد موازنه گر است که از بدو تأسیس تاکنون، همواره از زوایای گوناگون امکان نقد و بررسی را فراهم کرده است. مجمع تشخیص مصلحت که در سال 1366 تشکیل شد، صرفاً بر مبنای دستور رهبر انقلاب، حضرت امام خمینی(ره)، بود و در قانون اساسی جایگاهی نداشت. مشروعیت و قانونی بودن هم صرفاً با توجه به اختیارات مقام ولایت فقیه که قانون اساسی آن را به رسمیت شناخته و اصل 57 قوای سه گانه را زیر نظر آن قرار داده، قابل توجیه بود. ولی لازمه پایدار بودن این نهاد، تصریح به وجود آن در قانون اساسی بود و هنگامی که بازنگری در قانون اساسی مطرح شد، از جمله مسائلی که در دستور کار شورای بازنگری قانون اساسی قرار گرفت، مجمع تشخیص مصلحت نظام بود. در بازنگری قانون اساسی نیز مجمع تشخیص مصلحت نظام برای حل اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان و به عنوان «گروه مشاوران هیئت مشورتی رهبری»[i]  در قانون اساسی قرار داده شد.

با توجه به فرمان بازنگری امام راحل(ره) (4/2/1368) (مجمع تشخیص مصلحت نظام برای حل معضلات نظام و مشاوره با رهبری، به صورتی که قدرتی در عرض قوای دیگر نباشد) و نیز نظر تفسیری شورای نگهبان (... مجمع تشخیص مصلحت نظام نمی تواند مستقلاً در مواردی قانونی مصوبه خود، تجدید نظر کند)؛ اساساً برای حل معضلات و باز کردن گره های کور نظام و کمک نهادهای آن -به ویژه قوه مقننه و قوه مجریه- تاسیس شده است. این مجمع همچنین موظف است به عنوان بازوی مشورتی رهبر، ایشان را در ترسیم و تدوین سیاست های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران کمک کند.

یکی از جلوه های بارز حاکمیت ملی در کشور، نهاد مجلس شورای اسلامی است که از نمایندگان منتخب ملت تشکیل می گردد.(اصل 62) مجلس در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند(اصل 71) بنابراین صلاحیت عام تدوین تمامی قوانین مورد نیاز جامعه، در انحصار مجلس قرار دارد. پس مجمع تشخیص مصلحت، خود نهاد مستقلی در امر قانون گذاری نیست و مستقلاً حق تقنین ندارد.(اصل 112) البته این موضوع را نباید با قانونی بودن مصوبات آن مجمع خلط نمود؛ زیرا آن دسته از مصوباتی که در موارد اختلافی بین مجلس و شورای نگهبان می باشد، به موجب اصل 112، مانند سایر قوانین عادی است و باید رعایت شود.

دسته ای دیگر از مصوبات این مجمع، به این صورت است که «هرگاه حل معضلات نظام، از طریق عادی ممکن نباشد، رهبر می تواند از طریق مجمع آن را حل و فصل کند»(اصل 110) پس در مواردی، مجمع تشخیص مصلحت نظام اقدام به تصویب و تدوین بعضی از مقررات نموده است، به اعتبار اینکه رهبر انقلاب برای رفع مشکلات نظام، با آنها مشورت نموده و در واقع نظر کارشناسی آنان را خواسته است پس از آن با تایید نظرات آنان، آن مصوبه را به صورت مقررات در آورده است. این امر نیز منافاتی با اختیارات مجلس ندارد.

نکته دیگر اینکه(مصوبات مجمع -برعکس مصوبات مجلس که دائم و ثابت نیست و نفس عوام و ثبات در مصوبات مجلس و تایید شورای نگهبان و موقت بودن امر در مجمع، بهترین دلیل بر این است که مصوبات مجمع براساس ضرورت است.) مجمع تشخیص مصلحت نظام به عنوان نهادی فرا قوه ای که در عین حال قوای مختلف نظام در آن حضور دارند و از سوی دیگر ماهیت آن به عنوان بازوی مشورتی و موازنه گر رهبری و نیز نهادی که برخی وظایف رهبری در تعامل و همفکری با آن تعریف می شود، همچون تعیین سیاست های کلی نظام، این نهاد را به عنوان بهترین گزاره برای تفویض بعضی از وظایف و اختیارات رهبری به شخص یا نهاد دیگری ساخته است. اختصاص اصل یکصد و دوازدهم قانون اساسی به مجمع تشخیص مصلحت نظام و احصای وظایفی برای آن در برخی دیگر از اصول قانون اساسی، بیانگر منشأ مشروعیت حقوقی و قانونی  مجمع تشخیص مصلحت نظام است.

تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام در سال 1366 به فرمان حضرت امام(ره) بدون داشتن جایگاه مشخصی در قانون اساسی، مبنای مشروعیت و تشکیل این نهاد با بحث ولایت فقیه و اختیارات و صلاحیت های او پیوند وثیق دارد. اختیارات ولی فقیه در اداره امور جامعه، از جمله قرار گرفتن قوای سه گانه «تحت نظر ولایت مطلقه امر و امامت است» (اصل 57 قانون اساسی)، مبین اهمیت جایگاه و اختیارات رهبر در هدایت امور جامعه است. منشا اعتبار شرعی این مجمع، بدون اعتقاد به ولایت فقیه قابل توجیه نیست؛ چرا که در غیر این صورت نمی توان پذیرفت با وجود مخالفت قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی با احکام اولیه شرع، امکان مصلحت اندیشی وجود داشته باشد؛ مگر این که مصلحت را به معنای خاص آن بدانیم که به عناوین ثانوی اختصاص دارد؛ زیرا در این فرض، عمل به احکام ثانویه، تغییر حکم به تبع تغییر موضوع خواهد بود.

در خصوص منشا اعتبار مصوبات مجمع که فعالیت ها و کارکردهای در رابطه با رهبری، در دو مورد قابل احصاست: یکی همکاری با رهبری در حل معضلات نظام که از راه های عادی قابل حل نیست(بند 8، اصل 110). دوم: مشاوره دادن به رهبری در مواردی که در قانون اساسی به آن ها تصریح شده است، یعنی تعیین سیاست های کلی نظام( اصل 110 بند 1)، و موارد ارجاعی رهبر به مجمع تشخیص مصلحت نظام(اصل 112) و این که مقام رهبری پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام، طی حکمی خطاب به رئیس جمهور، موارد اصلاح تا تتمیم قانون اساسی را به شورای بازنگری قانون اساسی پیشنهاد می نماید(اصل 177). ترکیب این موارد، مجمع تشخیص مصلحت نظام را در قالب «هیأت مستشاری رهبری» قرار می دهد. فلسفه تعیین اعضای ثابت و متغیر مجمع توسط رهبر(ولی فقیه) نیز بدان جهت است که مصلحت اندیشی از وظایف حاکم اسلامی است،(ولی فقیه) و تشخیص مصلحت می باید مستند به ولی فقیه باشد.[ii]

بر اساس قانون اساسی وظیفه قانون گذاری به شکل عام برای مجمع تشخیص مصلحت نظام پیش بینی شده است و در مشروح مذاکرات بازنگری قانون اساسی، مباحث پیرامون این اصل بر عدم قانون گذاری ابتدایی توسط مجمع تاکید شده است، اما با قرار گرفتن سایر وظایف مجمع تشخیص مصلحت نظام در کنار وظایف مذکور در اصل صد و دوازدهم همانند اصل صد و هفدهم و بند هشت اصل صد و دهم، اختیار قانون گذاری توسط مجمع قابل استنباط است، چرا که مطابق اصل صد و ده «حل معضلات نظام که از طریق عادی قابل حل نیست، از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام» که از جمله اختیارات رهبری است. یکی از راه های حل معضل نظام ممکن است قانون گذاری باشد که در این صورت، این امر حرکتی در مسیر قانون اساسی محسوب می گردد. به هر حال، آنچه اهمیت دارد، این است که مصادیق معضلات نظام، اعم از این که نادر یا زیاد باشند، سالی یکبار رخ می دهند و یا در هر سال چندین مورد، نافی این نیست که یکی از راه های حل این معضل می تواند قانون گذاری باشد.

با توجه به مجموع مباحث فوق، استنباط می گردد که مجمع تشخیص مصلحت نظام، 1- در عرض قوای دیگر نیست، 2- رهبر در رأس قوا قرار دارد و مجمع تشخیص مصلحت، به عنوان بازوی مشورتی رهبر است. 3- مصوبات آن، بدون نظر رهبری نمی تواند مشروعیت قانونی داشته باشد. 4- در جنبه های قضایی، اجرایی، قانون گذاری، حق ورود ابتدایی به این امور را ندارند. 5- مجمع، غیر از موارد اختلافی میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان، تنها در مورد یا مواردی می تواند به امور قضا، قانون گذاری و اجرا بپردازد که مسأله یا مسائلی از طرف رهبری به آن ارجاع شده باشد.[iii]

2- ساختار حقوقی – سیاسی مجمع تشخیص مصحلت نظام

مجمع تشخیص مصلحت نظام در راستای اجرای بند (1) و (8) اصل یکصد و دهم و یکصد و دوازدهم و موارد مذکور دیگر در قانون اساسی و نیز اجرای حکم 27 اسفندماه 1357، مقام معظم رهبری، موظف به «تشخیص مصلحت در موارد تعارض میان مصوبه مجلس و نظر شورای نگهبان» می باشد و در مقام «تعیین سیاست های کلی نظام» و «حل معضلات کشور» و نیز موارد مهمی که «رهبری به آن ارجاع می کنند» و با توجه به مجموع وظایف مقرر در قانون اساسی»، به عنوان «هیأت مستشاری عالی رهبری» در نظام جمهوری اسلامی ایران انجام وظیفه می کند.[iv]

بر این اساس، مجمع برای انجام وظایف خود دارای ساختار ذیل می باشد:

*ارکان مجمع

·        رئیس

·        دبیر

·        شورا

·        کمیسیون های دائمی

·        دبیرخانه

·        مرکز تحقیقات استراتژیک

*کمیسیون‌ها

·        کمیسیون نظارت

·        علمی، فرهنگی و اجتماعی

·        زیربنایی و تولیدی

·        اقتصادی کلان، بازرگانی و اداری

·        سیاسی، دفاعی و امنیتی

·        حقوقی و قضایی

·        علمی- راهبردی

·        چشم انداز و نخبگان

·        تلفیق

·        مبارزه با قاچاق و مواد مخدر

·        مطالعات اسلامی

·        کمیسیون مشترک دفتر مقام معظم رهبری و دبیرخانه مجمع

·        کمیته بانوان و جوانان[v]                

* معاونت‌ها

·        اطلاع رسانی و پژوهش

·        امور حقوقی و کمیسیون‌ها

·        امور قوا و شوراها

·        حفاظت و بازرسی

·        گنجینه اطلاعات و امور بین الملل

·        اجرایی

·        هماهنگ کننده[vi]                   

تعداد اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام 44 نفر ثابت و 1 نفر میهمان متناسب با موضوع آن جلسه است که اعضای ثابت هر 5 سال یک بار و از طریق حکم رهبری انتخاب می شوند. اعضای حقیقی مجمع 26 نفر هستند.

شخصیت های حقوقی عضو عبارتند از:

الف) روسای سه قوه

ب) فقهای شورای نگهبان

ج) دبیر شورای عالی امنیت ملی

د) وزیر یا رئیس دستگاهی که موضوع مورد بحث به آن دستگاه مربوط است

ه) رئیس کمیسیون متناسب با موضوع بحث از مجلس شورای اسلامی

شورای مجمع تشخیص مصلحت نظام دارای جلسات عادی و فوق العادی است؛ جلسات عادی آن حداقل هر دو هفته یک بار تشکیل می شود.[vii]

جلسات فوق العاده آن نیز به دو صورت امکان پذیر است:

الف) با تعیین وقت جلسه فوق العاده در جلسه عادی و تصویب آن

ب) با نظر رئیس مجمع و یا درخواست کتبی یک سوم اعضا، همراه با تعیین موضوع[viii]

جلسات مجمع با حضور دو سوم اعضای مجمع، اعم از حقیقی و حقوقی[ix] رسمیت پیدا می کند و تصمیمات آن با اکثریت مطلق عده حاضر معتبر خواهد بود[x].

به منظور فراهم آوردن اطلاعات دقیق مربوط به مباحث و مسائلی که در مجمع مطرح می شود، آماده سازی آنها برای تصمیم گیری و نیز بهره گیری کامل از آخرین نتایج کارشناسی دستگاه های مسئول دولتی و استفاده از تحقیقات کاربردی، توسعه ای و بنیادی موسسات پژوهشی کشور، کمیسیون های تخصصی دائمی و نیز کمیسیون های خاص تشکیل می شوند. این کمیسیون ها حداقل هر دو هفته یک بار جلسه خواهند داشت.

مجمع تشخیص مصلحت نظام باید دبیرخانه فعال و پر محتوایی، برای آماده سازی موارد قابل طرح در جلسات و ترتیب امور تشکیل دهد.[xi]

لذا دبیرخانه مجمع، به عنوان ستاد پشتیبانی شورای مجمع و کمیسیون ها، وظایفی را بر عهده دارد. مسئولیت دبیرخانه، با دبیر مجمع است.[xii] که زیر نظر ریاست مجمع انجام وظیفه می نماید و در صورت لزوم رابطه مجمع با مقام معظم رهبری است.[xiii]

دبیرخانه می توان کمیسیون ها یا کمیته هایی را با شرکت کارشناسان تشکیل دهد تا گزارش دستگاه های مسئول دولتی را ارزیابی کند و آن ها را برای طرح در کمیسیون مجمع آماده سازند.[xiv] دبیر مجمع برای اداره امور دبیرخانه و کمیسیون ها و نظارت و پی گیری تصمیمات و سیاست های مورد تایید مقام معظم رهبری و دیگر امور اداری و مالی مجمع، تشکیلات لازم را تدوین می کند و به تایید رئیس مجمع می رساند.[xv]

975/701ب/ر

علی رضایی

----------------------

1.حسین مهرپور، مجمع تشخیص مصلحت نظام و جایگاه قانونی آن، مقاله، 5/11/86، ص 9

2.علی احمدی، مجمع تشخیص نظام، مرکز اسناد انقلاب اسلامی 1383، چاپ اول، ص 79

3.علی احمدی، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مرکز اسناد انقلاب اسلامی، 1383، چاپ اول، ص 92

4.آیین نامه داخلی مجمع تشخیص مصلحت نظام، ماده 1مصوب 3/8/1376 که در تاریخ 5/9/1376 به تصویب رهبری رسیده است.

5.آیین نامه داخلی مجمع

6. آیین نامه داخلی مجمع

7.آیین نامه داخلی مجمع، ماده 22

8.آیین نامه داخلی مجمع، ماده 19

9.حکم مقام معظم رهبری در مورد اعضا و ساختار نوین مجمع تشخیص مصلحت نظام مورخ 17/12/1375 و آیین نامه داخلی مجمع ماده 19

10.آیین نامه داخلی مجمع، ماده 19

11.حکم مقام معظم رهبری در 17/12/1375

12.آیین نامه داخلی مجمع ماده 31

13.آیین نامه داخلی مجمع ماده 32

14.آیین نامه داخلی مجمع ماده 33

15.آیین نامه داخلی مجمع ماده 34