پشت صحنه FATF نهاد مالی یا اهرم سیاسی؟!

به گزارش خبرگزاری رسا، این روزها مقامات ارشد دولت و رسانه‌های زنجیره‌ای در اظهارات متعدد مدعی هستند که مشکلات موجود در روابط بانکی ایران با دیگر کشورها، با عضویت در FATF رفع می‌شود!

این در حالی است که طیف مذکور در سال 94 مشابه همین ادعا را درخصوص برجام مطرح کرد و تاکید داشت که تمامی تحریم‌های مالی و بانکی در روز اجرای برجام- دی ماه 94- به طور کامل لغو خواهد شد و نه تعلیق!

اما همانطور که منتقدان به درستی‌اشاره کرده بودند، برجام نه تنها تحریم‌ها را لغو نکرد و نه تنها مراودات بانکی را تسهیل نکرد، بلکه مقدمه‌ای شد برای فشار بیشتر بر ایران! موضوع پیوستن ایران به FATF یکی از نتایج رویکرد خسارت آفرین برجام است.

رهبر معظم انقلاب در دیدار با نمایندگان و کارکنان مجلس شورای اسلامی-30 خرداد- در زمینه آفات پذیرش معاهداتی که برای کشور هزینه ایجاد می‌کنند، بیانات مهمی فرمودند. در بخشی از این بیانات آمده است:«این معاهدات ابتدا در اتاق‌های فکر قدرت‌های بزرگ و برای تأمین منافع و مصالح آنها پخت و پز می‌شود و سپس با پیوستن دولت‌های همسو یا دنباله‌رو یا مرعوب، شکلِ به ظاهر بین‌المللی می‌گیرد به‌گونه‌ای که اگر کشور مستقلی مانند ایران، آنها را قبول نکند او را مورد هجوم شدید قرار می‌دهند که مثلاً ۱۵۰ کشور پذیرفته‌اند شما چطور آن را رد می‌کنید؟».

هدف اولیه FATF

FATF در سال 1989 و در گردهمایی گروه G-7 با توجه به افزایش نگرانی‌ها در مورد پولشویی در سطح بین‌المللی ایجاد شد. این گروه به مرور خود را به عنوان یک سازمان فرادولتی و یا بین دولتی معرفی کرد که وظیفه آن تلاش برای تنظیم استانداردها و ترویج اجرای موثر اقدامات قانونی، نظارتی و عملیاتی برای مبارزه با پولشویی، تامین مالی تروریست و سایر تهدیدهای مربوط به یکپارچگی سیستم مالی بین‌المللی است. البته باید به این نکته توجه کرد که FATF یک نهاد بین‌المللی معمول نیست بلکه معاهده‌ایست که نمی‌تواند از طریق اعمال قانون ایفای نقش کند. چندی پیش «اد ستین» در «lawfareblog» نوشته بود «FATF محصول قوانین نرم‌افزاری بین‌المللی است که با تکیه بر روشی که صراحتا نام کشور متخلف از قوانین مالی را اعلام می‌کند، به تطبیق کشورها با سیستم مالی بین‌المللی می‌پردازد که در سال‌های اخیر نشان داده اثرگذاری بالایی دارد».

با توجه به اهمیت FATF حالا دیگر تنها کشورها نیستند که به آن توجه دارند بلکه بانک‌ها هم روی آن تمرکز دارند تا دچار تحریم‌های احتمالی نشوند. «استورات لوی» معاون سابق وزارت خزانه‌داری آمریکا در امور تروریسم و اطلاعات مالی که اکنون یکی از مدیران ارشد حقوقی بانک HSBC است، در این‌باره می‌گوید«موسسات مالی در تمام دنیا توجه زیادی به ارزیابی‌های FATF دارند و از آن برای اینکه چگونه در کشورهای مختلف عمل کنند، استفاده می‌کنند».

سابقه همکاری ایران و FATF

سایت ایران‌واچ در گزارشی به سابقه همکاری ایران و گروه ویژه اقدام مالی پرداخته است. در مقاله این سایت آمده «از سال 2007 گروه ویژه اقدام مالی ایران را در میان کشورهای تهدیدکننده سیستم مالی بین‌المللی قرار داد. دلیل اعضای این نهاد برای چنین تصمیمی، عدم وجود یک برنامه جامع برای مقابله با پولشویی(AML) و تامین منابع مالی گروه‌های تروریستی(CFT) بود. در سال 2008 FATF سطح عمل خود را از هشدار فراتر برد و از اعضای خود خواست تا هنگام معامله با ایران دقت مطالعه خود را بالا ببرند. آنها از موسسات مالی سراسر دنیا هم خواستند همین کار را انجام دهند. این افزایش دقت مطالعه شامل نظارت قوی بر روابط تجاری و معاملات با‌اشخاص ایرانی می‌شد.

در فوریه سال 2009، FATF با تحمیل اقدامات مخالف سیستم مالی ایران، فشار بیشتری را وارد کرد چراکه به ادعای این نهاد ایران در برطرف کردن نقاط ضعف خود در هر دو حوزه مورد نظر ناکام بود. اقدامات مخالف دربرگیرنده افزایش سخت‌گیری‌ها در مورد معاملات با ایران می‌شد که خود آن شامل افزایش ارائه گزارشات و نظارت بر روابط و معاملات تجاری، ممنوعیت بانک‌های ایرانی برای بکارگیری شعبات تابعه، محدود کردن روابط تجاری و بازبینی و مسدود کردن حساب‌های متناظر در بانک‌های مورد نظر بود.

افزایش فشار FATF با داغ شدن مباحث مربوط به مسائل هسته‌ای ایران همراه شده بود و از همین رو شورای امنیت سازمان ملل قطعنامه 1929 را تنظیم کرد که طی آن از کشورهای مختلف خواسته شد تا با اقدامات مناسب در سرزمین‌های خود از گشودن شعبات جدید، شعبات تابعه و یا دفاتر نمایندگی بانک‌های ایرانی ممانعت به عمل بیاورند.

جالب اینجاست که هدف شورای امنیت از تصویب این قطعنامه، محدود کردن فعالیت‌های هسته‌ای ایران و جلوگیری از توسعه سیستم‌های تسلیحات هسته‌ای عنوان شد. با این حال با وجود این فشار فزاینده، ایران همچنان در لیست سیاه FATF باقی ماند تا با اعمال سخت‌ترین تحریم‌های اقتصادی، آمریکا و متحدانش عملا سیستم بانکی، حمل‌ونقل دریایی و انرژی ایران را هدف گرفته و ایران را در سیستم مالی بین‌المللی منزوی کنند. 

در سال 2015 توافق هسته‌ای امضا شد که یکی از بخش‌های مهم آن به روابط ایران با دنیا و FATF ارتباط داشت. در ژوئن سال 2016 ایران باردیگر مورد استقبالFATF قرار گرفت چراکه حالا اعضای آن به این باور رسیده بودند که ایران درخصوص مبارزه با پولشویی و تامین منابع مالی گروه‌های تروریستی به سطح خوبی رسیده و به قول خودشان بیشترین سطح تعهدات سیاسی را از خود نشان داده است. در ازای این تعهدات FATF اقدامات مخالف دربرابر ایران که از سال 2009 به اجرا درآمده بود را برای 12 ماه تعلیق کرد و این تعلیق پس از جلساتی که در نوامبر سال 2017 و فوریه سال 2018 برگزار شد بازهم ادامه یافت. با این حال ایران همچنان در لیست کشورها با بالاترین سطح رسیدگی و ملازمات دقت مطالعه افزایش یافته قرار دارد. 

در این مدت ایران بنا به درخواست‌های FATF 4 اقدام مهم و اساسی را پیش روی خود قرار داد. در ماه ژانویه مجلس ایران پیوستن به کنوانسیون مبارزه با جرائم سازمان‌یافته بین‌المللی را تصویب کرد اما همچنان پیوستن به کنوانسیون سرکوب تدارکات تروریسم در مجلس تحت بررسی قرار دارد.

دیگر مسئله مورد نظر FATF تطبیق قوانین کنونی ایران در مورد AML و CFT با استانداردهای FATF بود؛ موضوعی که دهم ژانویه سال 2018 در مجلس تصویب شد اما قانون مقابله با تامین مالی تروریسم مسئله‌ای است که همچنان در ایران میان جناحین مختلف مورد مناقشه بوده و هنوز مجلس آن را تصویب نکرده است. برنامه جامع FATF در مورد ایران در روز 31 ژانویه 2018 منقضی شد و این در حالی بود که طبق بیانیه‌این نهاد، بخشی از موارد مورد نظر تکمیل نشده است. به ادعای FATF ایران هنوز نتوانسته 9 گام از ده گام اجرایی را پیش ببرد».

تغییر قوانین برای افزایش فشار

«اد ستین» در ادامه مقاله خود در «lawfareblog» می‌نویسد «در دوره‌ای که جمهوری اسلامی ایران با تحریم‌های سختی مواجه شد، قوانین مورد استفاده در سیستم بین‌المللی مالی و روابط بانکی دچار تغییر و تحول عمده‌ای گردید که البته ایران از این ماجرا کاملا خارج بود». دقیقا پس از همین تغییرات است که «دانیل گلاسر» معاون سابق وزیر خزانه‌داری آمریکا می‌گوید «FATF ثابت کرده که موفقیت چشمگیری در افزایش ظرفیت مقابله با ایران داشته است». 

در 28 ژوئن سال 2017 فایننشال تریبون به نقل از وزارت خزانه‌داری آمریکا در مقاله‌ای تحت عنوان «ایران از قوانین FATF راضی نیست» نوشته بود:«حتی اگر به تصمیمات اخیر FATF بیاندیشیم که حقیقتا یک گام رو به جلو است، باید اعلام کنیم که این اقدامات مثبت ایران را راضی نکرده بنابراین ما مسیری را طی می‌کنیم که حقوق مردمان ایران به طور کامل دربربگیرد». جالب اینجاست که در ادامه این بیانیه آمده«از آنجایی که ایران در مدت اخیر اقداماتی جدی را در مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم داشته، شایسته قضاوت بهتری است». در عین حال این رسانه می‌نویسد ایران از شرایطی برخوردار است که اقدامات صورت گرفته توسط FATF علیه این کشور با توجه به متغیرهای تکنیکی، می‌تواند به طور کامل متوقف شود. اما در بیانیه می‌آید «دشمنی و خصومت آمریکا و متحدانش در خاورمیانه با ایران، مانع از اتفاق می‌شود».

این رسانه در ادامه می‌نویسد «پیش از نشست جهانی این نهاد در همان دوره که موضوع پولشویی و تامین مالی تروریسم محوریت آن بود. بسیاری از مقامات اروپایی و ایرانی نگرانی‌هایی را مبنی بر استفاده آمریکا از قدرت خود برای تاثیرگذاری برای اعضای FATF داشتند؛ تاثیری که منجر به اتخاذ تصمیمی علیه ایران می‌شد. در همان برهه، روزنامه وال‌استریت ژورنال به نقل از سناتورهای سابق جوزف لیبرمن و مارک کرک و گروه لابی آمریکا علیه فعالیت‌های هسته‌ای ایران می‌نویسد که آمریکایی‌ها خواستار افزایش اقدامات شدیدتر علیه ایران بودند تا مستندات بیشتری از پرونده هسته‌ای آن بدست آورند که از طریق فشار آوردن بوسیلهFATF این مسئله امکان‌پذیر بود». در ادامه این گزارش آمده «آمریکا، آرژانتین، اسرائیل و شورای همکاری خلیج‌فارس خواستار بازگرداندن اقدامات سخت‌گیرانه بر علیه ایران بودند که این خواسته بدون منطق فکری و براساس خصومت‌های سیاسی بود».

در سال 2016 «تیلر کولیس» در مقاله‌ای با عنوان «آیا FATF در رابطه خود با ایران بازبینی می‌کند؟» به گام‌های اجرایی ایران برای همسو شدن و مطابقت با قوانین FATF‌اشاره می‌کند که از دید این نویسنده، چنین رویکردی از ایران قدم‌های اولیه برای نزدیک شدن به یک توافق جامع است اما از دید وی مهم‌ترین گامی که در این راستا برداشته شده، ابراز علاقه دولت ایالات متحده به اقدامات ایران در مورد مسائل CFT و AML است. در همین باره سناتور آدام زوبین گفته بود«اگر ایران می‌خواهد از تمام مزایای توانمندی اقتصادی خودش بهره ببرد، زمان آن رسیده تا مشکلات سیستماتیک خود را در بازارهایش درمان کند. شفافیت اقتصادی در ایران کمتر از استانداردهای جهانی است و آنها به تازگی شروع به بهبود آنها کرده‌اند اما نباید فراموش کنیم که تازه در ابتدای راه هستند». 

از بوش تا اوباما؛ همه علیه ایران

«امیل دال» در مقاله خود در سایت Armscontrol به طور کامل به روزهای آغازین شکل‌گیری FATF و سیاست‌های جرج بوش و باراک اوباما در قبال ایران می‌پردازد و در بخشی از آن می‌نویسد «در ماه‌های واپسین دوران ریاست بوش در آمریکا، FATF تحقیقات جامعی را بر روی اقدامات و عملکردی که کشورهای مختلف در مورد اطمینان یافتن از اینکه موسسات مالی و اقتصادی تحت نظرشان با محدودیت‌های اقتصادی اعمال شده در قطعنامه سازمان ملل در مورد ایران و کره شمالی تطبیق یافته‌اند، انجام داد.

در همین دوره اقدامات اولیه برای فشار آوردن به ایران و کره شمالی صورت گرفت اما بوش صندلی ریاست را ترک کرد و جای خود را به اوباما سپرد. یکی از مهم‌ترین کارهایی که در دوره بوش صورت گرفت، مبارزه با ترویج فعالیت‌های مالی تسلیحاتی یا همان CPF بود که اوباما به محض حضور در کاخ سفید، از همین نقطه کارش را شروع کرد اما او در راهکار خود تغییرات کلیدی دیگری را هم در بخش‌های دیگر در نظر گرفت».

در سال‌های اولیه ریاست اوباما مقامات دولت او نه تنها خواستار تعهدات سخت‌تر برای تطبیق با لیست تحریم‌ها بودند بلکه برای اینکه تعهدات مربوط به مبارزه با ترویج فعالیت‌های مالی تسلیحاتی به طور گسترده‌تر صورت گیرد، فشار آوردند. این اقدامات از موسسات مالی می‌خواست تا در معاملات مالی با افراد یا‌اشخاصی که به تنهایی مورد تحریم قرار گرفته‌اند یا در ارتباط با گسترش فعالیت‌های موشکی یا هسته‌ای قرار دارند، هوشیار باشند. برای این کار در وزارت خزانه‌داری آمریکا گروهی شکل گرفت که پروژه مبارزه با ترویچ فعالیت‌های مالی تسلیحاتی را در قالب یک پروژه پیش ببرند. هدف آنها معرفی گزینه‌های سیاسی عملی برای FATF بود. آنها پیش از جلسات عمومی کارگروه FATF با شرکای اروپایی خود ملاقات می‌کردند تا به یک نظر واحد در مورد ایران و کره‌شمالی دست پیدا کنند. 

در ماه جولای سال 2009 یکی از مقامات ارشد وزارت خزانه‌داری آمریکا در ملاقات با مسئولان بلندپایه بانک مرکزی امارات، از اقدامات خاصی برای جلوگیری از روابط مالی بانکی با ایران خبر داد و مشخص کرد که عضویت بالقوه امارات متحده عربی در FATF به اعمال این کشور بستگی دارد. با این حال همه کشورها با دیدگاه آمریکا در مورد تعهدات CPF موافق نبودند و میان دولت اوباما و شرکای اروپایی‌اش اختلاف نظر وجود داشت که آلمان سرسخت‌ترین آنها بود.

به باور آنها موسسات مالی در موقعیتی قرار نداشتند که بتوانند در مبارزه با ترویج فعالیت‌ مالی تسلیحاتی هوشمندانه‌تر عمل کنند و افزایش اقدامات کنترلی سخت‌گیرانه، صادرات کشورها را در موقعیت بدی قرار می‌دهد. این دیدگاه‌های متضاد به معنای آن بود که اگرچه توافق صورت گرفته در مورد FATF گام مهمی بود اما شکننده‌تر از آن چیزی بود که واشنگتن تصورش را می‌کرد.

در سال 2012 گروه اقدام مالی که در جلسات خود به طور مستمر موضوع CPF را در دستور کار داشت، تنها بر روی اجرای تحریم‌های مالی اعمال شده از سوی سازمان ملل تمرکز داشت. در این شرایط کشورها تنها ملزم به اجرای تحریم‌های مالی بودند که سازمان ملل با هدف مبارزه با ترویج فعالیت‌های مالی تسلیحاتی آنها را در نظر گرفته بود. در قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل هیچ‌گونه تعهد جدیدی برای اعضای FATF در نظر گرفته نشده و فقط به تحریم‌های مورد نظر‌اشاره شده بود.

برای همین آمریکا بدنبال تغییرات جدی در موضعیت قوانین FATF و حوزه‌های CPF و CFT بود. به همین دلیل در همان مقطع آمریکا نشان داد که دیگر از اقدامات بعدی FATF حمایت نخواهد کرد و در نتیجه تمرکز این نهاد بر روی موضوع CPF به مرور کاهش پیدا کرد. به همین دلیل از سال 2013 هیچ‌گونه راهنمایی CPF ارائه نشد و تعداد دیگری از جرائم مالی همچون تامین مالی تروریسم نسبت به موضوع ترویج فعالیت‌‌های مالی تسلیحاتی اولویت پیدا کرد.

در سوی دیگر اما دولت اوباما به دنبال اقدامات قوی‌تری در مبارزه با ترویج فعالیت‌‌های مالی تسلیحاتی در سطح سازمان ملل بود؛ اقداماتی که منجر به صادر شدن قطعنامه‌های متعددی علیه کره شمالی شد. در این راه دولت اوباما به طور پیوسته از اعمال تحریم‌های سخت ملی علیه کشورهایی که به ادعای خودشان تسلیحات نظامی را گسترش می‌دادند و شبکه‌هایی که از این کشورها حمایت می‌کردند، پشتیبانی می‌کرد.

ایالات متحده موج دوم تحریم‌های خود را در سال 2010 بر علیه ایران اعلام کرد؛ تحریم‌هایی که به مقامات آمریکایی این اجازه را می‌داد تا موسسات مالی غیرآمریکایی و غیرایرانی را به دلیل معاملات مالی با افراد و ‌اشخاص تحریم‌شده ایران، تحریم کنند. این اقدام باعث می‌شد تا خارج از مرزهای آمریکا، تمامی کشورها به تعهدات مورد نیاز این کشور پایبند باشند. چنانچه برای دولت ثابت می‌شد که یکی از موسسات مالی اروپایی خدمات مالی را در حمایت از برنامه‌ هسته‌ای و موشکی برای ایران فراهم کرده، دسترسی این موسسه به سیستم مالی ایالات متحده را از بین می‌برد.

از دیگر اقدامات دولت اوباما بخش 311 قانون پاتریوت آمریکا بود که به دولت اجازه می‌داد تا در مورد نگرانی‌های موجود درباره پولشویی، قوانین قضایی و اختیارات قانونی جامعی را تعیین کند. از این اقدامات تحت عنوان «گزینه هسته‌ای وقتی به تحریم‌های مالی تبدیل می‌شود» نام برده می‌شد. طبق این قانون استفاده از دو حساب متناظر در بانک‌های خارجی ممنوع اعلام شد یعنی هیچ یک از بانک‌های خارجی نمی‌توانستند با استفاده از حساب‌های خود در بانک‌های آمریکایی، معاملاتی را بر اساس دلار انجام دهند.

مجازات چنین کاری هم خیلی ساده بود و آن قطع دسترسی آن بانک به سیستم مالی ایالات متحده بود. در سال 2011 دولت اوباما برای اولین بار این قانون را به بهانه فعالیت‌های هسته‌ای در مورد ایران اجرا کرد. البته گفته می‌شود اقدامات اولیه برای چنین کاری از سال 2009 و در مذاکره با شرکای اروپایی از سوی آمریکا انجام شده بود. در ژوئن 2016 همین اتفاق نیز برای کره‌شمالی هم افتاد.

در دولت اوباما میزان جرائم بانک‌های بین‌المللی که در معاملات مرتبط با ایران در سیستم مالی ایالات متحده دخالت داشتند، به نزدیکی 9 میلیارد دلار رسید. این جرائم ترس زیادی را به جان دیگر موسسات مالی بین‌المللی انداخت و آنها از ترس اینکه مبادا دچار تحریم‌های آمریکا شوند، مجبور بودند بیش از آنکه به قوانین دولت کشور خودشان توجه کنند، به قوانین دولت آمریکا توجه داشته باشند. در عین حال دولت اوباما و خود شخص او تلاش کردند تا سیاست‌های خود را در دیگر کشورها به طور موازی پیش ببرند.

آنها به کشورهای کوچک‌تر و ضعیف‌تر سفر می‌کردند تا مقامات دولتی را از خطرات گسترش حمایت مالی از فعالیت‌های تسلیحاتی آگاه کنند. آنها در مذاکرات خود به اطمینان دست پیدا می‌کردند که قوانین قضایی‌شان در مبارزه با ترویج فعالیت‌های مالی تسلیحاتی به خوبی اجرا می‌شود. در این شرایط بسیاری از کشورها دیگر به CPF توجهی نداشتند و به آن فکر نمی‌کردند چراکه اکنون قوانین سخت‌گیرانه‌تر و از آن مهم‌تر تحریم‌هایی بود که از سوی آمریکا اعمال شده بود. بدین ترتیب آمریکا توانست کشورهای زیادی را با ایجاد وحشت اعمال تحریم‌ها با خود همراه کند. اقدامات اوباما به عنوان رئیس‌جمهور جدید آمریکا باعث شد تا افراد و کشورها به جای آنکه تحت اقدامات بین‌المللی CPF باشند، با تحریم‌های یکطرفه و یک جانبه آمریکا مواجه شوند.

میراث بر جای مانده اوباما برای ترامپ

در روزهای نخستینی که دونالد ترامپ به عنوان رئیس‌جمهور جدید آمریکا معرفی شد، یکی از اصلی‌ترین چالش‌هایی که او با آن مواجه بود، موضوع FATF و اقداماتی بود که در دولت اوباما صورت گرفته بود. اقداماتی در راستای مبارزه با ترویج فعالیت‌های مالی تسلیحاتی که البته با اقدامات سازمان ملل و خود FATF همسو نبود. با این حال اگرچه ترامپ تمرکز خود را بر روی برنامه هسته‌ای ایران و برجام متمرکز کرده بود اما زیردستان او در وزارت خزانه‌داری و دیگر سازمان‌ها به این موضوع توجه داشتند. در روز 25 ژانویه سال 2018 ادوارد رویس، رئیس‌کمیته روابط خارجی کاخ سفید از ارسال نامه‌ای به وزارت خزانه‌داری خبر می‌دهد که در آن به استفاده از تحریم‌ها و دیگر ابزارهای فشار اقتصادی بر ایران تاکید شده است. فایننشال تریبونز در مقاله خود تحت عنوان «تصمیم FATF درباره ایران و تاکتیک‌های آمریکا» با اشاره به این موضوع در ادامه می‌نویسد «در این نامه آمده است که ابزارهای در دسترس در FATF باید به عنوان بخش کلیدی انجام چنین کاری باقی بماند».

رفتن تحریم‌ها!

آن روزها که برجام بر روی میز مذاکره بود، دولتمردان و رسانه‌های زنجیره‌ای از قدمِ خیر آن سخن می‌گفتند که خود یک تنه می‌آید و همه کارها را سامان می‌بخشد از چرخ اقتصاد تا آب خوردن و هوای نفس کشیدن را. آن روزها چیزی به ملت در این باره گفته نشد که برجام آغاز راه است و بعد از اجرای آن و انجام تعهدات توسط ایران و عهدشکنی توسط آمریکا و اروپا دوباره حامیان برجام ظاهر می‌شوند و در لزوم تصویب چند کنوانسیون دیگر برای رفتن تحریم‌ها سخن می‌گویند!

اکنون نیز می‌گویند با تصویب اینها چنین و چنان می‌شود اما مگر برای برجام هم این را نگفته بودند؟! دولت در پاسخ به ایرادهای منتقدان و آنچه در مورد این لوایح مطرح است چیزی به نام «شرح تفسیری» را ضمیمه متن لایحه منابع مالی تروریسم کرد. اما ‌ با این حال منتقدان می‌گویند این قبیل چاره اندیشی‌های دولت تنها مصرف داخلی دارد و عملا در مجامع بین‌المللی بی‌اثر است./۹۶۹/د102/ب1

منبع: کیهان