چرا و چگونه قانون اساسی بازنگری می‌شود؟

یادداشت حاضر تلاش خواهد داشت تا پدیده بازنگری در قانون اساسی سال 1368 را از دو بعد مورد مداقه قرار دهد. نخست مدل و فرآیند بازنگری در قانون اساسی و پاسخ به این پرسش که اساسا بازنگری با تصمیم چه کسی آغاز می شود؟ و با پیمودن چه مراحلی چگونه تصویب خواهد شد؟ و دوم اینکه با ظهور چه شرایطی مساله بازنگری در قانون اساسی کلید خواهد خورد؟

قانون اساسی همواره به عنوان یکی از دستاوردهای نهضت مشروطه در ایران شناخته می‌شود چه اینکه قانون گرایی زیر بنایی بود که ملت ایران به منظور جلوگیری از مطلق‌العنانی حاکمان به دنبال آن بودند. با وجود توفیق نسبی مشروطه در ایران به چند دلیل هیچ‌گاه قانون اساسی نتوانست همگرایی قاطبه عمومی جامعه را به همراه داشته باشد که مهم ترین آن وجود آبشخورهای مختلف در تدوین قانون اساسی از لیبرال ها و سوسیال ها گرفته تا روشنفکران دینی و حتی سنتی‌های حوزه علمیه بود. نبود یک پشتوانه قوی نخبگانی- مردمی بر سر قانون اساسی سبب شد که در گذر زمان گام‌های نوپای مشروطه به حاشیه برود و در نهایت دیکتاتوری پهلوی بروز کرد که تا حدود 5 دهه، قانون گرایی در ایران به یک بازیچه سیاسی بدل شد.

با ظهور اولین بارقه‌های انقلاب اسلامی؛ امام خمینی که از سال‌ها قبل ابعاد نظری  آشتی دین و قانون را سامان داده بود – این نظریه امروزه با اصطلاح خطابات قانونیه مورد اشاره قرار می‌گیرد- از برخی از مبارزین خواست تا در فکر پیش‌نویس قانون اساسی باشند. بدین منظور آقای حبیبی در فرانسه و مهندس بازرگان به همراه یک تیم حقوقی در ایران مساله تدوین پیش‌نویس را پیگیری کردند. در نهایت بعد  از کش و قوس‌های فراوان درباره مدل و ساز و کار تدوین قانون اساسی با عبور از فرآیند همه‌پرسی مستقیم پیش‌نویس و قانون اساسی مصوب مجلس موسسان، فرآیند تجمیعی همه‌پرسی قانون اساسی مصوب مجلس خبرگان عملیاتی شد و در آبان سال 58 بعد از رفراندوم عمومی یک صد و هفتاد و پنج اصل به عنوان مواد قانون اساسی شناخته شد.

اما پس از گذشت یک دهه از تصویب قانون اساسی دقیقا در سال 1368 مساله اصلاح قانون اساسی کلید خورد که در اثر آن موارد ذیل بازنگری شدند.

• در تمامی اصول و سرفصل‌ها و مقدمه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران عبارت مجلس شورای ملی به مجلس شورای اسلامی تغییر یافت.
• شورای رهبری و شرط مرجعیت برای رهبری از اصول مربوط حذف و زیر عنوان ولایت مطلقه فقیه بر وظایف و اختیارات رهبری در برخی موارد افزوده شد.
• جایگاه مجمع تشخیص مصلحت نظام در نظام سیاسی کشور به عنوان حل و فصل کننده اختلاف میان مجلس و شورای نگهبان و… تثبیت شد.
• مقام نخست وزیری حذف و ریاست هیئت وزیران بر عهده رئیس‌جمهور گذاشته شد.
• ریاست قوه قضائیه از شکل شورایی به ریاستی تغییر کرد و بالاترین مقام قضایی که در قانون اساسی پیشین، شورای عالی قضایی بود به رئیس قوه قضائیه که او را رهبر منصوب می‌کند، تبدیل شد.
• رسانه‌های گروهی به «صدا و سیما» تغییر کرد و مدیریت شورایی آن به مدیریت متمرکز تبدیل شد و نصب و عزل ریاست آن به رهبری واگذار شد.
• اصلی با عنوان «شورای عالی امنیت ملی» به قانون اساسی اضافه شد.
• اصل دیگری با عنوان «بازنگری در قانون اساسی» به قانون اساسی افزوده شد.[1]

مدل بازنگری در قانون اساسی

یکی از معضلات بنیادین در نگارش قانون اساسی در ایران از عهد مشروطه تا سال 1368 عدم وجود اصل بازنگری در نفس قانون اساسی از بیم باز شدن امکان تحریف قانون و از بین رفتن زحمات انقلابیون بوده است. به طوری که حتی در جلسه خبرگان قانون اساسی اصل یکصد و چهل و هشتم پیش‌نویس قانون اساسی رای نیاورد و از مواد اعلامی حذف شد. متن این اصل به قرار ذیل است:

«هر گاه مجلس شورای ملی تجدید نظر یا تغییر در یک یا چند اصل معین از اصول قانون اساسی را لازم بداند می‌تواند با اکثریت دو سوم آرا و تأیید رهبری، تشکیل مجلس خبرگان را تصویب نماید. این مجلس مرکب از تعداد هفتاد نفر از حقوقدانان و مجتهدان در مسائل اسلامی است که از طرف مردم انتخاب می شوند و اختیارات آن محدود به تجدیدنظر در همان اصل یا اصول معین است و تصمیمات آن با دو سوم آرا معتبر می‌باشد. اصولی که در بخش کلیات قانون اساسی آمده از این حکم مستثنی است و قابل تجدید نظر نمی‌باشد.»[2]

در زمان طرح این اصل در جلسه خبرگان قانون اساسی نظرات مختلفی در رد و اثبات ضرورت وجود آن مطرح شد که در نهایت با بیانی که شهید بهشتی درباره این اصل داشتند بقیه اعضا قانع می شوند و این اصل از متن پیش‌نویس حذف می شود. او در این رابطه می‌گوید:

«آقایان توجه ندارند، آقا یک قانونی که اعتبار قانونی و حقوقی‌اش را از نظر موازین حقوقی از یک مبنایی می‌گیرد حالا این مبنا هر چه می‌خواهد باشد، این مبنا اگر مجلس مؤسسان است، مجلس مؤسسان، اگر رفراندوم است، رفراندوم. یک چیزی که اعتبار قانونی خودش را از یک مبنایی می‌گیرد، هیچ وقت نمی‌تواند نفی‌کننده اعتبار همان مبنا برای نوبت بعدی باشد، اصلاً این محال است.»[3]

نکته جالب توجه اینکه در همین جلسه آقای طاهری خرم آبادی چنین می­گوید:«با رفراندوم می تواند عوض شود اما قبل از رفراندوم چه؟» این بیان حاکی از آن است که از همان زمان  مساله فرآیند مورد توجه بوده است اما با اصرار شهید بهشتی کنار گذاشته می‌شود.

با گذشت ده سال از تصویب قانون اساسی و روشن شدن جرقه‌های لزوم بازنگری در قانون مساله فرآیند دوباره پر رنگ شد و از آن جایی که هیچ اصلی درباره نحوه بازنگری وجود نداشت رئیس‌جمهوری، نمایندگان مجلس و اعضای شورای قضایی به سراغ رهبری رفتند تا از طریق اختیارات ولایت فقیه پرونده بازنگری باز شود. همین طور هم شد و با موافقت امام و معرفی اعضا توسط ایشان چرخه بازنگری فعال شد. مواجهه مستقیم با فقدان ساز و کار بازنگری در این سال‌ها سبب شد تا در بازنگری سال 68 در متن قانون یک اصل با عنوان نحوه بازنگری افزوده شود.

براساس این اصل  بازنگری‏ در قانون‏ اساسی‏ جمهوری‏ اسلامی‏ ایران‏، درموارد ضروری‏ به‏ ترتیب‏ زیر انجام‏ می‏ گیرد: ‎‎‎‎‎‎مقام‏ رهبری‏ پس‏ از مشورت‏ با مجمع تشخیص‏ مصلحت‏ نظام‏ طی‏ حکمی‏ خطاب‏ به‏ رئیس‏‌جمهور موارد اصلاح‏ یا تتمیم‏ قانون‏ اساسی‏ را به‏ شورای‏ بازنگری‏ قانون‏ اساسی‏ با ترکیب‏ زیر پیشنهاد می‏‌نماید:

 ‎‎‎‎‎‎۱ - اعظای‏ شورای‏ نگهبان‏ .‎‎‎‎‎‎۲ - رؤسای‏ قوای‏ سه‏ گانه‏.‎‎‎‎‎‎۳ - اعضای‏ ثابت‏ مجمع تشخیص‏ مصلحت‏ نظام‏.‎‎‎‎‎‎۴ - پنج‏ نفر از اعضای‏ مجلس‏ خبرگان‏ رهبری‏.‎‎‎‎‎‎۵ - ده‏ نفر به‏ انتخاب‏ مقام‏ رهبری‏.‎‎‎‎‎‎۶ - سه‏ نفر از هیأت‏ وزیران‏.‎‎‎‎‎‎۷ - سه‏ نفر از قوه‏ قضائیه‏.‎‎‎‎‎‎۸ - ده‏ نفر از نمایندگان‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏.‎‎‎‎‎‎۹ - سه‏ نفر از دانشگاهیان‏.

‎‎‎‎‎‎شیوه‏ کار و کیفیت‏ انتخاب‏ و شرایط آن‏ را قانون‏ معین‏ می‌‌کند. مصوبات‏ شورا پس‏ از تأیید و امضای‏ مقام‏ رهبری‏ باید از طریق‏ مراجعه‏ به‏ آراء عمومی‏ به‏ تصویب‏ اکثریت‏ مطلق‏ شرکت‏‌کنندگان‏ در همه‌ پرسی‏ برسد. رعایت‏ ذیل‏ اصل‏پنجاه‏ و نهم‏ در مورد همه‏‌پرسی‏ "بازنگری‏ در قانون‏ اساسی‏" لازم‏ نیست‏. محتوای‏ اصول‏ مربوط به‏ اسلامی‏ بودن‏ نظام‏ و ابتنای‏ کلیه‏ قوانین‏ و مقررات‏ بر اساس‏ موازین‏ اسلامی‏ و پایه‏‌های‏ ایمانی‏ و اهداف‏ جمهوری‏ اسلامی‏ ایران‏ و جمهوری‏ بودن‏ حکومت‏ و ولایت‏ امر و امامت‏ امت‏ و نیز اداره‏ امور کشور با اتکاء به‏ آراء عمومی‏ و دین‏ و مذهب‏ رسمی‏ ایران‏ تغییرناپذیر است‏.[4]

بنابراین براساس اصلاحیه قانون اساسی در سال 68 فرایند بازنگری با ابلاغیه رهبری به رئیس جمهور بعد از مشورت با اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام آغاز می شود و با همه‌پرسی پایان می‌پذیرد البته بازنگری در اصول مرتبط با اسلامیت و جمهوریت از موارد قابل اصلاح، استثنا شده است.

شرایط موجب بازنگری

اصولا قانون اساسی سال 58 که با توجه به ضرورت تسریع در تصویب قانون اساسی در آن سال و عدم تجربه حکومتی نیروهای انقلاب و شرایط خاص سال اول انقلاب اسلامی تدوین شد نمی توانست بدون اشکال و ایراد باشد. (تحولات سیاسی- اجتماعی بعد از انقلاب اسلامی در ایران،ج 2: 220) امری که حضرت امام نیز بدان توجه داشتند و در پیام خود در آستانه همه‌پرسی در سال 58 به مساله برطرف کردن نواقص توسط متمم اشاره می‌کنند.[5]

آیت الله منتظری نیز در تقریظ خود بر متن قانون در سال 64 به مساله نواقص اینگونه توجه می دهد: « البته این بدین معنا نیست که قانون اساسی ما که خبرگان آن هیچ تجربه‌ای از قانون‌نویسی برای یک انقلاب نوین نداشتند هیچ نقص و ضعفی وجود ندارد. وجود نواقص لازمه طبیعی ساخته‌های انسان‌های غیر معصوم است و امیدواریم که شرایطی پیش آید که نواقص آن به عنوان متمم برطرف گردد.[6]

با گذشت یک دهه از انقلاب ناکارآمدی قانون اساسی در برخی از مواد دیگر بر کسی پوشیده نبود چه اینکه در مکتوبه نمایندگان به امام چنین آمده است: «احتراماً از آنجا که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران علی رغم استحکام و نقاط قوت فراوان و آرمان‌های بلندی که در آن وجود دارد همچون دیگر قوانین و تراوشات ذهن بشر خالی از نقص و عیب نبوده و برخی از فصول و اصول آن از :جمله در باب قوه قضاییه، تشکیلات قوه مجریه، مسألۀ رهبری و غیره دارای ایرادات اساسی است که بدون اصلاح آن‌ها اداره امور کشور با مشکلات جدی مواجه خواهد بود و این امر به عنوان تجربه‌ای قطعی بر همه کسانی که ده سال گذشته دست اندرکار امور بوده اند مسأله‌ای روشن و واضح است. اینک که به فضل پروردگار و توجهات خاصه حضرت صاحب الزمان ارواحنا لتراب مقدمه الفداء و در سایه رهبری‌های پیامبرگونه آن امام بزرگوار؛ انقلاب اسلامی با سربلندی تمام اولین دههٔ پیروزمندانه خود را پشت سر گذاشته و علی رغم توطئه‌های بیشمار استکبار جهانی دهۀ دوم را با اعتماد و اطمینان بیشتر در جهت سازندگی کشور و گسترش اسلام ناب محمدی در سراسر گیتی آغاز نموده است ما نمایندگان مجلس شورای اسلامی به عنوان منتخبین مردم از محضر شریفتان استدعا داریم چنانچه مصلحت بدانید گروهی را برای بازنگری در قانون اساسی و تهیه پیش نویس اصلاحیه و متمم تعیین فرموده تا پس از تأییدات مراتب توسط حضرت مستطاب عالی به رفراندوم مردم گذاشته شود.»[7]

حضرت امام نیز در نامه خود که پس از درخواست ریاست‌جمهوری، نمایندگان مجلس و اعضای شورای قضایی به رشته تقریر درآمده است این مساله را تایید می کند وچنین می نویسند: «از آنجا که پس از کسب ده سال تجربه عینى و عملى از اداره کشور، اکثر مسئولین و دست‏ اندرکاران و کارشناسان نظام مقدس جمهورى اسلامى ایران بر این عقیده‏ اند که قانون اساسى با اینکه داراى نقاط قوّت بسیار خوب و جاودانه است، داراى نقایص و اشکالاتى است که در تدوین و تصویب آن به علت جوّ ملتهب ابتداى پیروزى انقلاب و عدم شناخت دقیق معضلات اجرایى جامعه، کمتر به آن توجه شده است، ولى خوشبختانه مسئله تتمیم قانون اساسى پس از یکى- دو سال نیز مورد بحث محافل گوناگون بوده است و رفع نقایص آن یک ضرورت اجتناب‌ناپذیر جامعه اسلامى و انقلابى ماست و چه بسا تأخیر در آن موجب بروز آفات و عواقب تلخى براى کشور و انقلاب گردد. و من نیز بنا بر احساس تکلیف شرعى و ملى خود از مدت‌ها قبل در فکر حل آن بوده‌‏ام که جنگ و مسائل دیگر مانع از انجام آن مى‏‌گردید.  اکنون که به یارى خداوند بزرگ و دعاى خیر حضرت بقیة اللَّه- روحى له الفداء- نظام اسلامى ایران راه سازندگى و رشد و تعالى همه‌جانبه خود را در پیش گرفته است، هیأتى را براى رسیدگى به این امر مهم تعیین نمودم که پس از بررسى و تدوین و تصویب موارد و اصولى که ذکر مى‏ شود، تأیید آن را به آراى عمومى مردم شریف و عزیز ایران بگذارند.»[8]

بنابراین هرگاه قانون اساسی در گذر زمان کارآمدی خود را از دست بدهد نیازمند اصلاح خواهد بود حال یا بدان سبب که اصلی در قانون وجود داشته که با گذر زمان عدم انطباق آن با واقعیت اجتماعی مشخص شده است به طور مثال مدیریت شورایی کشور در دهه اول انقلاب که بعدها اصلاح شد؛ یا از آن رو که از ابتدا اصلی مغفول واقع شده است و ضرورت دارد که به متن کنونی افزوده شود مانند محل تصمیم‌گیری در نزاع میان مجلس و شورای نگهبان یا  نحوه بازنگری در قانون اساسی.

البته باید توجه داشت که نبود اصول و ضوابط کلی درباره شرایط موجب بازنگری سبب شده که متر و ملاک مشخصی درباره زمان بازنگری وجود نداشته باشد چه اینکه به ادعای افرادی در حال حاضر نیز همان شرایط وجود دارد و برخی از اصول یا با شرایط منطبق نیستند ویا اینکه اصولی هنوز در متن قانون مفقود است.