قانونی که بیش از 60 سال مبنای انتخابات مجلس بود

سومین قانون انتخابات که با اصلاحاتی، مبنای قوانین انتخاباتی مجالس ایران تا پایان دوره پهلوی گردید، به وسیله نمایندگان مجلس شورای ملی در دوره دوم و در فضایی نسبتا آرام و به دور از تشنجات سیاسی به تصویب رسید. یکی از ویژگی‌های مهم این دوره، از بین رفتن قدرت شاه و نفوذ درباریان بود. بنابراین برای نهادهای رسمی مانند نهاد سلطنت، در تدوین سومین قانون انتخابات نمی‌توان نقش قابل توجهی را در نظر گرفت. نهاد سلطنت در این مقطع در ضعیف‌ترین شکل خود به سر می برد.[1]

علاوه بر این، عوامل خارجی چون دولت‌های روس و انگلیس در شکل‌گیری محتوای این قانون نقشی نداشتند. اما مهمترین نکته در این دوران، پیدایش و گسترش احزاب سیاسی در کشور بود. این احزاب به عکس انجمن‌های دوره اول، پایگاه مردمی نداشتند و انتخابات نیز براساس ایدئولوژی و مسلک سیاسی و حزبی انجام نشد اما از این جهت که بعد تازه‌ای به روند مشروطیت و مجلس داده بود، حائز اهمیت به شمار می‌رود. مهم‌ترین حزب سیاسی در این دوره، حزب دموکرات بود که اگرچه این حزب در اقلیت قرار داشت اما بنا به گفته ملک‌الشعرای بهار، شکل‌گیری بخش اعظمی از محتوای سیاسی قانون انتخابات یک درجه‌ای در مجلس، تحت تاثیر عقاید و ایدئولوژی حزب دموکرات بود[2]. بنابراین می‌توان گفت علی‌رغم آن که در مجلس دوره دوم، سه گروه اصلی عقیدتی یعنی دموکرات‌ها، علما و تحصیلکردگان متجدد و غربگرا در تدوین قانون مذکور نقش داشتند اما بیشترین تاثیرگذاری از سوی دموکرات‌ها صورت گرفت.

بنابراین در این دوره با توجه به اینکه دومین نظام‌نامه انتخابات در شرایط بحرانی به منظور برپایی هرچه زودتر مجلس تهیه شده و اشکالات فراوانی داشت، نمایندگان درصدد برآمدند که قانون جدیدی به جهت رفع ایرادات نظام‌نامه گذشته تدوین نمایند. علاوه بر این، تصویب‌نامه هیات دولت نیز به نمایندگان مجلس شورای ملی این حق را می‌داد که نظام‌نامه انتخابات گذشته را تغییر داده و قانون جدیدی را به تصویب رسانند. برای تدوین قانون مذکور، کمیسیونی به نام کمیسیون اصلاح نظام‌نامه انتخابات در ربیع الثانی 1329 ه. ق تشکیل گردید و این کمیسیون طی شش ماه، قانون انتخابات جدید را تنظیم و دو ماه قبل از پایان مجلس دوم به تصویب رسید. مذاکرات در آغاز بدون جنجال صورت گرفت اما به مرور که موضع‌گیری‌های حزبی در مجلس شدت یافت، در مورد بعضی نکات قانون جدید، جنبه‌های سیاسی به میان آمد و لحن گفتگوها تندتر شد.

این نخستین بار بود که در مجلس به طور علنی درباره قوانین انتخابات بحث می‌گردید و در مورد خطرات، موانع و مشکلات کار مانند بی‌سوادی مردم، عدم استقبال کافی از انتخابات، دسته‌بندی‌ها به هنگام انتخابات، نداشتن آمار صحیح از جمعیت، نبود ارتباطات مناسب، بعد فواصل بین مراکز انتخاباتی، قصبات و دهات دورافتاده و ... به تفصیل بین نمایندگان بحث و گفتگو شد.[3] برخی از اختلافات مربوط به مسائل فنی مانند روش‌های مختلف انتخابات و محسنات هر کدام و جنبه دیگر مختص مسائل مذهبی و موضع‌گیری علما بود که اغلب موجب درگیری بین دموکرات‌ها و روحانیون می‌شد. برخی از اختلافات نیز مسلکی و عقیدتی بود مانند اختلاف میان تحصیل‌کردگان جدید مانند ذکاءالملک با روحانیونی مانند سید حسن مدرس و حاج آقای شیرازی.[4]

علی‌رغم بحث‌ها، جدل‌ها و پیشنهادهای نمایندگان، در نهایت پیش‌نویس قانون انتخابات مجلس شورای ملی تهیه و در شور دوم که در 9 شوال 1290 ه.ق آغاز گردید، برای تمامی نمایندگان قرائت و بنابر اظهارنظرهای نمایندگان، برخی از مواد پیش‌نویس حذف، ابقا یا اصلاح شد و سرانجام قانون انتخابات مذکور با 52 رای در مقابل 64 رای در 28 شوال 1290 ه.ق به تصویب رسید. این قانون دارای 9 فصل، 53 ماده و 2 تبصره بود.

وکلای مجلس دوم با تجربیاتی که از انتخابات پیشین داشتند سعی کردند تا نارسایی‌های قانون را تا حد امکان رفع نمایند ولی مشکلات اصلی و اساسی ناشی از شرایط جامعه ایران بود که در آن برهه، به نوعی غیر قابل تغییر بود. بی‌سوادی، بی تفاوتی مردم، نفوذ اغنیا، عدم همکاری و یا اعمال نفوذ ماموران دولت و همچنین نفوذ حزب دموکرات، شرایطی را به وجود آورد که موجب اشکالات و نارضایتی‌های فراوانی شد و مشکلات بسیاری را سبب گردید. این مساله موجب شد که در دوره سوم مجلس شورای ملی، اصلاحاتی در قانون سوم انتخابات پیشنهاد شود اما به دلیل عمر کوتاه مجلس، فرصتی برای اصلاح قانون به وجود نیامد. بحث در خصوص اصلاح مواد قانون انتخابات به دور چهارم مجلس نیز کشیده شد و در این دوره، مذاکرات طولانی و جدل‌های بسیار مابین نمایندگان درباره مشکلات ناشی از این قانون و چگونگی رفع آن صورت گرفت و حتی کمیسیونی نیز به منظور رفع نواقص قانون انتخابات به وجود آمد اما به دلیل شکاف عقیدتی و مسائل ایدئولوژیکی بین گروه‌ها و دسته‌جات مختلف در مجلس، عملا به نتیجه‌ای منجر نشد و این موضوع تا دوره ششم ادامه یافت.

برخی از مهم‌ترین مواد و بندهای تغییریافته در قانون انتخابات یک درجه:

الف) براساس این قانون، تعداد کل نمایندگان مجلس از 120 به 136 نفر افزایش یافت. از جمله مسائلی که در شور اول و دوم مورد بحث و گفتگوی نمایندگان قرار گرفت، موضوع حوزه‌بندی‌ها و تقسیم نمایندگان به نسبت جمعیت بود. برخی از نمایندگان نمی‌خواستند که تعداد وکلا افزایش یابد. بعضی دیگر معتقد بودند که ملاک تعیین تعداد نماینده هر حوزه، نباید تنها تعداد جمعیت باشد بلکه باید اهمیت حوزه انتخابیه را در نظر داشت. بر همین اساس گفته شد که تهران، تبریز و برخی از شهرهای مهم باید به نسبت جمعیت، بیشتر از سایر نقاط نماینده داشته باشد. عده‌ای دیگر نیز با این عقیده مخالف بوده و طرفدار تساوی تعداد وکلای همه نقاط کشور بودند. در این میان، دموکرات‌ها به شدت معتقد به برابر دانستن همه افراد ملت در مقابل دولت و قانون بدون توجه به نژاد، مذهب و ملیت بودند و با توجه به این نظر، آن‌ها به عمومی بودن انتخابات اعتقاد داشته و انتخاباتی را عمومی می‌دانستند که مختص به یک صنف مثلا اغنیا یا شهریان نباشد.[5]

ب) با توجه به مفاد قانون سوم انتخابات، سن انتخاب‌کنندگان حداقل بیست سال در نظر گرفته شد. در گنجاندن این بند در قانون، دموکرات‌ها نقش ویژه‌ای داشتند زیرا آنان به شدت از اصلاحات، انقلاب و دگرگونی‌های سریع سیاسی و اجتماعی جانبداری می‌کردند[6] و سهم مجلس را در ایجاد این تحولات مهم می‌دانستند. از این رو به پایین بودن سن انتخاب‌کنندگان و انتخاب‌شوندگان معتقد بودند تا از این طریق، جوانان بیشتری به مجلس راه یابند.

ج)در این قانون، شرایط مالی که برای انتخاب‌کنندگان در دو نظام‌نامه قبلی منظور شده بود، حذف گردید. پیش از حذف این ماده، در کمیسیون اصلاح قانون مقرر شده بود که شرایط مالی به این شکل تغییر یابد:«لااقل دارای 150 تومان علاقه ملکی یا سالیانه 5 تومان مالیات بده باشند یا 36 تومان عایدی سالیانه داشته باشند. محصلان مدارس از آن شرط چهارم معاف می‌باشند». دموکرات‌های حاضر در مجلس، اینگونه قید و بندها را  نشانه تبعیض و عدم تساوی مردم در برابر قانون می‌دانستند و به شدت با آن مخالفت می‌کردند. بنا بر نظر آنان، هنگامی که مجلس شورای ملی قانونی برای همه اعم از مالک و غیرمالک و ثروتمند و غیرثروتمند وضع می‌کند، پس نمایندگان همه قشرهای مردم باید در مجلس حضور داشته باشند. از این رو آنان به مشروطیت عامه یعنی حق دخالت همه مردم در تعیین سرنوشت سیاسی و اجتماعی بودند و اعتقادی به مشروطیت خاصه نداشتند. اما مخالفان معتقد بودند که اولا قرارگیری این بند به منظور جلوگیری از رای دادن و محرومیت متکدیان و افرادی است که به وسایل و روش‌های غیر آبرومندانه تحصیل معاش می‌کنند و با توجه به لحاظ شدن عبارت «یا» در ماده مذکور، دارا بودن یکی از شرط‌ها برای افراد، زمینه مشارکت سیاسی آنان را فراهم می‌نماید. علاوه بر این، مخالفان حذف شرایط مالی معتقد بود که افرادی که این مقدار توانایی مالی ندارند، در مملکت ذی‌نفع نبوده و فرصتی برای رای دادن ندارند. علی‌رغم بحث‌های فراوان در این زمینه، سرانجام ماده مذکور در اصلاحات نهایی حذف گردید.[7]

د) در خصوص افرادی که از انتخاب کردن محروم بودند، دو بند 7 و 9 به مواد قبلی افزوده شد. در بند 7 و 9 آمده بود که «متکدیان و اشخاصی که به شکل غیرآبرومندانه تحصیل نمایند» و «مقصران سیاسی که برضد اساس حکومت ملی و استقلال مملکت قیام و اقدام کرده‌اند» از قید انتخاب کردن محروم هستند. علت گنجاندن بند 7 آن بود که افرادی که از راه گدایی امرار معاش می‌کردند، نسبت به امور کشور بی‌اعتنا بوده و یا ممکن بود رای خود را بفروشند. ماده 9 نیز به منظور تنبیه سیاسی افرادی صورت گرفت که علیه مشروطیت و مجلس اقدام نموده و طرفداری از استبداد و سلطنت مطلقه کرده و زمینه را برای ایجاد بحران داخلی و حضور بیگانگان در کشور و تعطیلی مجلس و مشروطه فراهم نمودند.

علاوه بر این، بند مربوط به محروم شدن اشخاص معروف به فساد عقیده از انتخاب کردن که در نظام‌‎نامه دوم آورده شده بود، در قانون مذکور به این شکل تغییر یافت: «متجاهرین به فسق و اشخاصی که فساد عقیده دینی و خروجشان از دین حنیف اسلام در نزدیکی از حکام شرع جامع‌الشرائط ثابت و یا به‌ شیاع رسیده باشد، از انتخاب شدن محرومند. همچنین در ماده 7 این قانون، پس از ذکر گروه‌های محروم از انتخاب شدن، تبصره جدیدی نیز به بندهای مذکور به این مضمون اضافه گردید که در نظام‌نامه دوم موجود نبود: «سایر مستخدمین دولتی قابل انتخاب هستند به شرط آنکه پس از انتخاب برای مدت نمایندگی از شغل خود استعفاء دهند».

از دیگر تغییرات این قانون نسبت به دو نظامنامه پیشین، حذف قید «داشتن بصیرت در امور مملکتی» در خصوص انتخاب‌شوندگان بود که بحث‌های بسیاری را میان نمایندگان مخالف و موافق به وجود آورد. در کنار این جرح و تعدیل‌ها در مواد قانون، برخی از بندها نیز پس از کش و قوس‌های فراوان، با اندکی تغییر در قانون سوم گنجانده شدند که از جمله آن می‌توان به بند 7 ماده 5 قانون انتخابات دو درجه‌ای اشاره کرد که در آن ذکر شده بود: «مرتكبين قتل و سرقت و مقصريني كه مستوجب مجازات قانوني اسلامي شده‌اند و معروفين به ارتكاب قتل و سرقت و غيره كه شرعاً برائت ‌خود را حاصل نكرده باشند از انتخاب نمودن محرومند» که این موضوع در بند 8 ماده 4 قانون انتخابات یک درجه‌ای به این شکل تصحیح شد: «مرتکبین قتل و سرقت و سایر مقصرینی که مستوجب حدود قانونی اسلامی شده‌اند، از انتخاب کردن محرومند».

ه) در قانون انتخابات سوم به صراحت ذکر شده بود که انتخابات مجلس یک درجه و مستقیم است. این در حالی بود که در اولین نظام‌نامه، انتخابات ایالات و ولایات دو درجه‌ای و در دومین نظام‌نامه نیز، انتخابات برای سراسر کشور ایران، دو درجه‌ای بود. براساس عقاید دموکرات‌های حاضر در مجلس، مردم  از بینش، درک و آگاهی سیاسی برای انتخاب نمایندگان خود به عنوان یکی از مهمترین تصمیم‌گیرندگان جامعه برخوردار هستند. طرفداران یک درجه بودن انتخابات بر این باور بودند که در انتخابات دو درجه و غیرمستقیم، حق اکثریت از بین رفته و این امر با مشروطیت و قانون اساسی منافات دارد. این در حالی بود که مخالفان انتخابات یک درجه‌ای، بر این مطلب تاکید داشتند که انتخابات غیرمستقیم و دو درجه، موجب تسریع در امر انتخاب نمایندگان گردیده و افراد آگاه و عالم‌تری برای نمایندگی برگزیده می‌شوند و همچنین وجود انتخابات یک درجه، میزان تقلبات انتخاباتی را افزایش می‌دهد. علی‌رغم مخالفت‌های اشخاص در این موضوع، تمایل اکثریت به انتخابات یک درجه‌ای، منجر به پذیرش و درج آن در قانون گردید. [8]

با توجه به اشاره اجمالی و مختصر برخی از مهمترین بندهای موجود در قانون سوم می‌توان گفت که این قانون بیشتر از قوانین قبلی به واسطه نفوذ و دخالت دموکرات‌های حاضر در مجلس دوم، دموکراتیک بود زیرا دموکرات‌ها خواهان ایجاد اصلاح و تغییرات سریع سیاسی و اجتماعی، اعاده حاکمیت ملی و برابری همه مردم در مشارکت سیاسی و قانونگذاری بودند اما توجهی به آمادگی و پذیرش جامعه در شرایط این برهه زمانی نداشتند. از سوی دیگر وجود تضاد عقاید و منافع نمایندگان مجلس و تاثیر آن در قانون، موجب نارسایی و تناقضات موجود در آن گردید. از این رو شاهد این هستیم که قانون مذکور نیز به واسطه اشکالات موجود، نتوانست آن چنان که باید، بر مشکلات گذشته فائق آید. نمونه این امر، عدم تاثیرگذاری منطقی این قانون در کاهش نفوذ قوه مجریه در امر انتخابات است به گونه‌ای که در دوره‌های بعد، بیشترین شکایت‌ها در خصوص انتخابات ناشی از دخالت دولتیان و تقلبات انتخاباتی در مناطق مختلف است.

منابع:

1. آبراهامیان، یرواند(1391) ایران بین دو انقلاب، ترجمه احمد گل محمدی، محمدابراهیم فتاحی، تهران، نشر نی، ص 145

2. ملک الشعرای بهار، محمدتقی( 1363) تاریخ مختصر احزاب سیاسی در ایران، جلد دوم، تهران، انتشارات امیرکبیر، ص 7

3. سائلی کرده ده، مجید(1378) سیر تحول قوانین انتخاباتی مجلس در ایران، تهران، مرکز اسناد انقلاب اسلامی، ص 59

4. اتحادیه، منصوره( 1375) مجلس و انتخابات از مشروطه تا پایان قاجاریه، تهران، نشر تاریخ ایران، ص 141

5. اتحادیه، منصوره(1361) مرامنامه ها و نظام نامه ها، تهران، نشر تاریخ ایران، ص 41

6. اتحادیه، منصوره(1361) پیدایش و تحول احزاب سیاسی مشروطیت، تهران، نشر تاریخ ایران، صص 206-207

7. سائلی کرده ده، 1378، صص 223-228

8. همان، ص 239