بررسی انحلال و احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی

به گزارش سرویس پیشخوان خبرگزاری رسا، طی روزهای اخیر با دستور رییس‌جمهور و تصویب هیأت وزیران سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی احیا گردید. در این یادداشت برآنیم تا ریشه‌های تاریخی انحلال و احیای این سازمان را مورد بررسی قرار دهیم تا در بستر آن بتوانیم به تحلیل مناسبی در راستای نقاط ضعف و قوت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی برسیم. برای رسیدن به تحلیل مناسب در مورد جایگاه و کارکردهای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور ابتدا مروری بر تاریخچه تشکیل این سازمان خواهیم داشت، سپس سعی خواهد شد تا میزان کارایی این سازمان در انجام وظایف محوله تبیین گردد و در پایان مهم‌ترین توصیه‌های سیاستی در جهت احیای ساختار سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی خواهد آمد.

با تصمیم هیات دولت در5 مهرماه 1327 برای تهیه آمار و اطلاعات و سرعت بخشیدن به امور تهیه برنامه‌های عمرانی، نهادی به نام «سازمان موقت برنامه» تاسیس گردید. برای ریاست این سازمان، حسن مشرف نفیسی انتخاب و مسئول تهیه برنامه مقدماتی هفت ساله عمرانی شد. در متن اولیه‌ برنامه هفت‌ساله عمرانی که به دولت ارائه شد و مبنای برنامه مصوب قرار گرفت، به جایگاه سازمان برنامه اشاره گردید و در مورد لزوم ایجاد سازمانی مستقل، برای ابتکار و سرپرستی و نظارت در برنامه‌ اشاره گردید.

در ادامه‌ی این روند، تغییرات پی‌درپی دولت‌ها (6 دولت در طول 3 سال: دولت‌های رجبعلی منصور، حسین علاء، محمد مصدق، احمد قوام، محمد مصدق و فضل‌ا... زاهدی) منجر به تغییرات متعددی در سازمان برنامه گردید؛ به‌طوری‌که پس از مدتی، سجادی مدیر عامل منصوب دولت منصور، جای خود را به شریف امامی مدیرعامل سازمان در دولت حسین علاء داد. پس از روی کارآمدن دولت اول محمد مصدق، احمد زنگنه از خرداد 1330 به سمت مدیر عامل سازمان برنامه منصوب شد و تا اواسط دولت زاهدی به‌کار خود ادامه داد. زنگنه در اوایل سال 1333 جای خود را به حسین عدل، وزیر کشاورزی وقت داد که با حفظ سمت، سرپرست سازمان برنامه شد. در این دوره بنا به دلایل و شرایط ناپایدار سیاسی- اجتماعی وقت، تامین اعتبارات سازمان برنامه از محل‌های اصلی آن یعنی فروش نفت و استقراض خارجی و بخش‌خصوصی داخلی با مشکل روبه‌رو شد و عملاً سازمان از انجام وظایف خود بازماند.

بر اساس قانون برنامه هفت‌ساله اول با پایان برنامه، دوران فعالیت سازمان برنامه هم به اتمام می‌رسید، ولی برای ادامه فعالیت سازمان برنامه، پیش‌بینی لازم در برنامه دوم صورت گرفت. بر اساس موادی در قانون برنامه هفت‌ساله دوم، سازمان برنامه مسئول اجرا و نظارت بر پیشرفت برنامه دوم شد و تشکیلات و موقعیت آن به شکل سابق باقی ماند و به‌طور مستقل و زیر نظر مدیرعامل به فعالیت خود ادامه داد. سازمان برنامه در آن زمان از نظر ساختار سازمانی، مدیران متخصص و تیم کارشناسی ضعیف بود و در انجام ماموریت خود توانمندی لازم را نشان نمی‌داد.

تا تیرماه 1345 فعالیت‌های سازمان برنامه به اجرای برنامه‌های هفت ساله محدود می‌گردید که با تصویب یک لایحه قانونی در مجلسین، تهیه و تنظیم بودجه عمرانی و جاری کشور و تخصیص اعتبارات به سازمان برنامه سپرده‌ شد و حوزه فعالیت سازمان برنامه گسترش یافت.

در اسفندماه 1351 به منظور هماهنگ کردن برنامه و بودجه و هدایت بهتر اقتصاد کشور، قانون برنامه ‌‌و بودجه کشور به تصویب مجلسین رسید. قانون برنامه ‌‌و بودجه کشور دو رکن داشت. رکن اول آن شورای اقتصاد بود که تشکیل می‌شد از وزرای دارایی، اقتصاد، کار، کشاورزی، تعاون و وزیر مشاور. رکن دوم آن، سازمان برنامه ‌و بودجه بود که موسسه‌ای دولتی بود و رئیس آن توسط نخست‌وزیر انتخاب شده و سمت وزیر مشاور داشت. در این قانون پیش‌بینی شده‌ بود سازمان برنامه ‌و بودجه زیر نظر نخست‌وزیر فعالیت ‌کند‌ و وظایف آن تهیه برنامه‌های عمرانی و تهیه‌ و تنظیم بودجه کل کشور تعیین شد. بدین ترتیب سازمان برنامه از یک سازمان موقتی که برای نظارت بر اجرای اولین برنامه عمرانی ایجاد شده ‌بود به یک سازمان دائمی در امور اقتصادی کشور تبدیل شد.

در سال 1351 دفاتر برنامه‌ریزی در مرکز 14 استان و فرمانداری کل دایر شد و در سال 1352، دفاتر برنامه‌ریزی در کلیه استان‌های کشور (23 استان) تاسیس شد. از ابتدای شروع برنامه پنجم عمرانی با تغییر نام سازمان برنامه به سازمان برنامه و بودجه، دفاتر برنامه‌ریزی استان‌ها، شعب سازمان برنامه و بودجه در مرکز استان‌ها شدند و وظایف سازمان را در استان‌ها برعهده گرفتند. اتفاقات مربوط به انقلاب اسلامی باعث تغییرات پیاپی دولت‌ها (پنج دولت در مدت 17 ماه: هویدا، آموزگار، شریف امامی، اظهاری و بختیار) به تغییر پیاپی رئیس سازمان برنامه انجامید. حسنعلی مهران آخرین رئیس سازمان برنامه قبل از انقلاب است.

پس از پیروزی انقلاب اسلامی در بهمن سال 1357 با تغییر رژیم سیاسی ایران و تشکیل اولین دولت بعد از انقلاب، بنا به تغییر و تحولات و هیجانات پس از پیروزی انقلاب، زمینه برای فعالیت‌ سازمان برنامه جهت تهیه برنامه‌های توسعه اقتصادی، مدیریت و هدایت اقتصاد ایران مهیا نبود و تغییر پی‌درپی دولت‌ها در سال‌های اولیه بعد از پیروزی انقلاب به تغییر روسای سازمان برنامه انجامید. سال 1360 در دوران مدیریت محمدتقی بانکی، تشکیلات سازمان برنامه کمی انسجام خود را بازیافت و فعالیت‌های آن گسترش یافت. در همین دوران سازمان اقدام به تهیه اولین برنامه توسعه پس از انقلاب کرد. این برنامه در سال 1361 برای اجرا در دوره پنج‌ساله 66- 1362، تهیه و به تایید شورای اقتصاد و به دنبال آن در تیرماه سال 1362 به تصویب هیات دولت رسید. این برنامه پس طرح در مجلس شورای اسلامی و انجام بررسی‌های مقدماتی بنا به مجموعه شرایط کشور در آن دوران متوقف ماند و به تصویب مجلس نرسید و امکان اجرا نیافت. این برنامه، بعدها به برنامه صفر توسعه معروف شد.

در تاریخ 27 دی‌ماه سال 1363، سازمان برنامه و بودجه به وزارت برنامه و بودجه تغییر وضعیت داد. در 13 اسفند سال1363 مسعود روغنی زنجانی، توسط نخست‌وزیر وقت به سمت قائم‌مقام نخست‌وزیر در سازمان برنامه منصوب شد. انتصابی که به‌رغم ایجاد تغییر و تحولات گسترده در سازمان برنامه و تغییر دولت‌ها، بیش از 13 سال دوام آورد. در دوران وزارت روغنی زنجانی یک تیم اقتصادی منسجم از هواداران اقتصاد سرمایه‌داری در سازمان برنامه شکل گرفت. با تشکیل این حلقه از اقتصاددانان، سازمان برنامه توانست شرایط و زمینه تغییر وزارت برنامه و بودجه به سازمان برنامه و خیزش آن به راس اقتصاد ایران را هموار کند. با یک‌دست کردن تیم رهبری سازمان برنامه و هماهنگ شدن تیم اقتصادی دولت اول سازندگی با آن، مقدمات و شرایط لازم برای تئوریزه کردن نظرات اقتصاددانان طرفدار بازار آزاد در سال‌های پایانی جنگ مهیا شد. تیمی که بعدها به تیم تعدیل اقتصادی معروف شد.

اولین تولید سازمان احیا شده‌ی برنامه و بودجه، برنامه اول توسعه اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی‌ جمهوری اسلامی ایران است. برنامه‌ای که به برنامه اول تعدیل اقتصادی شهرت یافت. این برنامه برای اجرا در مدت 5 سال (1372- 1368) تهیه و به هیات‌ دولت ارائه شد. در سند برنامه اول توسعه، متوسط رشد اقتصادی سالانه 1/8 ‌درصد در سال و تولید سرانه با توجه به رشد جمعیت (2/3‌درصد درسال)، سالانه 9/4‌درصد انتخاب شد و این برنامه در اجرا با مشکل روبه‌رو شد و به اهداف خود از جمله رشد ‌اقتصادی انتخاب شده، دست نیافت. پس از پایان برنامه اول در 29 اسفند 1372، برنامه بعدی با تأخیر دو ساله تهیه و به اجرا گذاشته ‌شد. برنامه دوم توسعه اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی‌ جمهوری اسلامی در مدت 5 سال (1378-1374) تهیه و به هیات‌ دولت و سپس مجلس ارائه شد و در تاریخ 20 آذر 1373به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. در برنامه دوم نرخ رشد اقتصادی 1/5 ‌درصد انتخاب‌شد و این برنامه نیز که در راستای برنامه اول توسعه و در جهت آزادسازی اقتصاد ایران تهیه شده به برنامه دوم تعدیل اقتصادی شهرت یافت. این برنامه هم مانند قبلی در تحقق اهداف با مشکل مواجه گردید و عمده‌ترین دلیل آن، عدم تطابق تئوری‌های مبتنی بر تدوین برنامه‌های توسعه با حقیقت موجود در اقتصاد بود.

پس از خاتمه دوره دولت سازندگی، دولت اصلاحات سرکار آمد و درپی آن محمد علی نجفی در شهریورماه 1376 به سمت رئیس سازمان برنامه انتخاب شد. در دوران ریاست محمد علی نجفی، برنامه سوم توسعه اقتصادی-‌ اجتماعی و فرهنگی ‌جمهوری اسلامی توسط کارشناسان سازمان برنامه تهیه شد و تغییری در راهبردها و مبنای برنامه‌ریزی‌های اقتصادی در سازمان به وجود نیامد.

در اسفندماه 1378 سازمان برنامه مهم‌ترین تغییر در ساختار خود را تجربه نمود و با ادغام سازمان برنامه و بودجه و سازمان امور استخدامی کشور، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ایجاد گردید. در خرداد سال 1379 محمدرضا عارف توسط رئیس دولت اصلاحات به ریاست سازمان برنامه منصوب شد که تا پایان دولت اول اصلاحات در این سمت باقی ماند.

پس از استقرار دولت نهم، مجموعه اظهار‌نظرهای اقتصادی اعضای دولت و عملکردشان نشان از آن داشت که چارچوب های برنامه چهارم توسعه و سازمان برنامه را هماهنگ و هم‌راستا با ایده‌های اقتصادی خود نمی‌دیدند. دولت نهم در راستای کمرنگ نمودن نقش سازمان برنامه، ابتدا در آبان 1386 شعبات استانی سازمان برنامه را از آن جدا و به استانداران سپرد و در 18 تیر ماه 1386 تشکیلات سازمان برنامه منحل گردید و به فعالیت آن خاتمه داده شد. مهم‌ترین دلایل انحلال سازمان برنامه توسط دولت نهم را می‌توان ساختار غیرکارآمد، نفوذ اقتصاددانان طرفدار بازار آزاد و عدم تعریف روشن وظایف سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، ذکر نمود؛ به همین علت دولت، سازمان برنامه را به عنوان یک نهاد مقاوم در برابر تصمیمات خود می‌دید. در زیر سعی خواهد شد تا عمده‌ترین وظایف سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و عملکرد این نهاد اقتصادی در راستای وظایف محوله را مورد بررسی قرار دهیم:

انسجام در تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری اقتصادی کشور: یکی از مهم‌ترین وظایف سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، ایجاد هماهنگی و انسجام در تصمیم‌های اقتصادی دولت است که روند عملکرد این سازمان را در باب وظیفه‌ی مطرح شده نمی‌توان موفقیت‌آمیز استنباط نمود. یکی از دلایل عدم موفقیت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در نظام تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری کشور، تغییرات پی‌درپی در رده‌های بالای این سازمان است و این مهم اثرات ناگواری بر روند انجام وظایف محوله این سازمان داشته است.

هماهنگی با وزارت اقتصاد و برنامه‌ریزی و سایر نهادهای اقتصادی کشور: نگاهی به سیر تاریخی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، همواره وجود تضادهای عمیق فکری بین این سازمان با وزارت اقتصاد در تبیین راهبردهای و نظام آینده‌نگری کشور را نشان می‌دهد و این مسئله یکی از مهم‌ترین آسیب‌های نظام تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی کشور در طی سال‌های فعالیت این سازمان بوده است.

تسریع در فرآیندهای برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری کشور: یکی از وظایف اصلی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، تسریع در فرآیندهای تصمیم‌گیری کشور بوده است که طی سال‌های فعالیت خود این سازمان همواره به دلایل مختلف باعث تاخیر در اجرای برنامه‌ها و فعالیت‌های اجرایی دولت می‌گردید. فرآیندهای طولانی تایید موافقت‌نامه‌ها و هم‌چنین تصمیمات مربوط به تخصیص اعتبارات، این سازمان را به یک سازمان تاخیردهنده در نظام اقتصادی کشور تبدیل نموده بود.

عقلانی نمودن فضای تصمیم‌گیری کشور و برنامه‌ریزی برای نیل به اهداف درازمدت: به نظر می‌رسد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در این محور نیز توفیقی کسب ننموده است، سه دهه فعالیت این سازمان نشان‌دهنده این موضوع است که نه تنها فضای تصمیم‌گیری کلان به سمت عقلایی‌تر شدن پیش نرفته است بلکه تحقق کمتر از 50درصدی اهداف برنامه‌های توسعه‌ی کشور نشان دهنده‌ی نقش غیرکافی این سازمان در فرآیند توسعه‌ی کشور دانست.

محورهای یادشده بالا به وضوح ناکارآمدی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور را نشان می‌دهد که انحلال در ساختار آن توسط دولت را توجیه می‌نماید که واجب است احیای دوباره آن به اصلاحات کلی در وظایف و راهبردهای اجرایی منجر گردد که اگر این اتفاق نیفتد باید منتظر کارکرد ناکارآمد این سازمان در فضای تصمیم‌گیری کشور بود. در پایان به برخی از زمینه‌های اصلاح ساختاری در این باب اشاره می‌گردد:

تغییرات ساختاری در جهت چابکی و کارآمدی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی: این سازمان با توجه به رسالت‌های خود نیاز به ساختاری کوچک، چابک و کارآمد دارد تا بتواند در برابر شرایط مختلف اقتصادی واکنش معقول و سریع نشان دهد. این رویکرد باعث می‌شود تا پویایی و کارآمدی در این سازمان نهادینه گردد و در نظام برنامه‌ریزی و توسعه کشور دچار روزمرگی و عدم بهره‌وری نگردد.

به وجود آوردن زمینه‌های قانونی اقتدار در تصمیم‌سازی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی: ماهیت وجودی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استفاده از بدنه کارشناسی پرقوت در جهت تصمیم‌گیری اقتصادی کشور است. اگر در سیستم اداری این اقتدار در تصمیم‌گیری وجود نداشته باشد، این نهاد اقتصادی قطعاً از انجام رسالت‌های محوله دور خواهد ماند.

تفکیک رسالت‌ها و وظایف اقتصادی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی با وزارت اقتصاد و بانک مرکزی: موازی‌کاری، تفویض اختیارات، دوباره‌کاری و هم‌پوشانی در وظایف محوله، همواره یکی از مشکلات اصلی ساختار سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور بوده است که در احیا مجدد این سازمان باید مورد توجه واقع گردد.

دور نمودن وظایف سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی از امور اجرایی: یکی از معضلات موجود در ساختار سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، صرف نمودن بخشی از انرژی سازمان در انجام امور اجرایی بود که در راستای تحقق رسالت‌های اصلی این سازمان باید حدالمقدور از امور اجرایی منفک گردد.

سعی در تحقق سندهای بالادستی کشور: یکی از مهم‌ترین وظایف سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی حرکت دادن نظام اقتصادی کشور در چارچوب و سمت و سوی سندهای بالادستی مانند سند چشم‌انداز، برنامه‌های توسعه پنج‌ساله است که قبلا انجام امورات جزئی این سازمان را از نقش‌آفرینی در این زمینه محروم می‌نمود./998/د101/ب6

منبع: مرکز اسناد انقلاب اسلامی